我國(guó)餐廚垃圾處理行業(yè)的PPP機(jī)遇

發(fā)布日期：2015-08-24來源：宇墨智庫(kù)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近年來，隨著我國(guó)各大城市餐飲業(yè)的快速發(fā)展，餐廚廢棄物產(chǎn)生量連年遞增，各地政府開始探索餐廚垃圾管理新模式，但由于產(chǎn)業(yè)模式不成熟等多方面的原因，餐廚垃圾處理行業(yè)的發(fā)展一直面臨困境。近期中央政府對(duì)政府與社會(huì)資本合作PPP模式的大力推廣，無疑為建立餐廚垃圾處理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展模式帶來了新的希望，以往國(guó)內(nèi)成功的餐廚處理PPP項(xiàng)目案例也說明，如果在餐廚垃圾處理領(lǐng)域內(nèi)利用好PPP運(yùn)營(yíng)模式，可以有效解決中國(guó)餐廚垃圾資源化處理上存在已久的管理機(jī)制不足與運(yùn)營(yíng)效率底下等問題。

　　對(duì)于從事餐廚垃圾處理的企業(yè)而言，不僅應(yīng)對(duì)這個(gè)市場(chǎng)的脈絡(luò)、行業(yè)的特點(diǎn)了如指掌，更應(yīng)對(duì)餐廚處理PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)原則有深入的理解，利用好目前的PPP發(fā)展機(jī)遇，在行業(yè)內(nèi)獲得領(lǐng)先的機(jī)會(huì)。

　　一、中國(guó)餐廚垃圾處理行業(yè)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

　　(一)市場(chǎng)容量及前景

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)660個(gè)城市餐館數(shù)量達(dá)350多萬家，日產(chǎn)餐廚垃圾產(chǎn)量約20萬噸/日，與年處理能力11600噸/日相比，則日處理率不到 6%。假設(shè)每個(gè)省至少建立兩個(gè)餐廚垃圾示范城市或城區(qū)，每座均處置規(guī)模200噸/日，以50萬元/噸的投資成本計(jì)算，國(guó)內(nèi)餐廚垃圾處理設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)規(guī)模超過500億元。

　　(二)行業(yè)特點(diǎn)

　　公共屬性

　　餐廚垃圾的合理處置與居民生活息息相關(guān)，它屬于公用事業(yè)，也是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，餐廚垃圾處理行業(yè)提供的是一種公共產(chǎn)品，既具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，又具有社會(huì)效應(yīng)。

　　收益的不穩(wěn)定性

　　由于法規(guī)和制度的缺乏，我國(guó)餐廚垃圾處理行業(yè)的盈利模式尚不成熟。現(xiàn)階段，我國(guó)餐廚垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收入主要來自資源化產(chǎn)品銷售收入及各地政府對(duì)餐廚垃圾處理的補(bǔ)貼，但是由于資源化產(chǎn)品沒有形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而且各個(gè)地方政府對(duì)餐廚垃圾處理項(xiàng)目的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行力度也不一樣，因此國(guó)內(nèi)餐廚垃圾處理項(xiàng)目的收益的波動(dòng)性較大。

　　法律法規(guī)不夠健全

　　目前，我國(guó)尚未出臺(tái)國(guó)家層面的《餐廚垃圾管理辦法》，各地自行出臺(tái)的各種辦法、條例由于缺乏上位法支持以及管理經(jīng)驗(yàn)的不足，也維持著“勞而無功”的尷尬狀態(tài)。此外，地溝油、泔水豬等黑色利益鏈對(duì)餐廚垃圾的正常回收形成了一定沖擊，導(dǎo)致餐廚垃圾回收難度較大。

　　市場(chǎng)集中度較低

　　目前我國(guó)餐廚處理行業(yè)較分散，單個(gè)企業(yè)的處置規(guī)模比較小，專業(yè)從事餐廚處置的企業(yè)數(shù)量較少，整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)展混亂，工程運(yùn)營(yíng)商和設(shè)備生產(chǎn)商多以中小企業(yè)為主。洛克比水務(wù)集團(tuán)旗下的普拉克環(huán)保是最早進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的外資企業(yè)之一，其市場(chǎng)占有率為9%，名列第一。山東十方在餐廚處理市場(chǎng)占有率為6%。其次為青島天人、嘉博文、江蘇潔凈、桑德環(huán)境這四家企業(yè)的處理能力比較接近。此外，北京馳奈、北京機(jī)電院等企業(yè)在餐廚垃圾處理方面也已形成品牌化，位于第三梯隊(duì)。我們以目前國(guó)內(nèi)餐廚垃圾處理能力11600噸/日進(jìn)行估算，則前八的廠商的處理能力總和為5210噸/日，共占約44%的市場(chǎng)份額，市場(chǎng)集中度尚屬一般。

　　二、餐廚處理行業(yè)的PPP原則

　　考慮到餐廚垃圾處理的公共屬性、處理技術(shù)積累不足和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)缺失等特點(diǎn)，在運(yùn)行餐廚PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)明確合理的價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制，注重技術(shù)驗(yàn)證和再創(chuàng)新，本著一體化、全局化的原則進(jìn)行項(xiàng)目的前期規(guī)劃和后期實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、經(jīng)營(yíng)效益雙高。

　　而在具體的運(yùn)行過程中，相比普通餐廚垃圾處理項(xiàng)目，餐廚PPP項(xiàng)目更加強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)原則：

　　(一)政企合作，各盡其長(zhǎng)

　　在整個(gè)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、社會(huì)資本篩選階段都是由政府起主導(dǎo)作用，而在項(xiàng)目實(shí)施階段，將由中標(biāo)的社會(huì)資本完全按照市場(chǎng)操作的方式以提效為目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

　　以蘇州市城市餐廚垃圾處理BOO項(xiàng)目為例，由于新建餐廚垃圾處理廠需要大量建設(shè)資金，政府財(cái)政無法滿足，因此引入社會(huì)資本、提高運(yùn)行效率成為了政府的現(xiàn)實(shí)考慮。在本項(xiàng)目中，政府相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期的推動(dòng)和審批等。包括市建委參與項(xiàng)目前期的選址規(guī)劃、申請(qǐng)立項(xiàng)及論證;市環(huán)保局負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，并由環(huán)境監(jiān)測(cè)站對(duì)排污進(jìn)行監(jiān)測(cè)。作為項(xiàng)目中社會(huì)資本方的潔凈公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期的建設(shè)和項(xiàng)目的后期的運(yùn)營(yíng)。

　　(二)多方共贏

　　PPP 作為一種餐廚垃圾處理很好的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式，在于它可以兼顧政府、企業(yè)、社會(huì)的多方共贏。對(duì)于政府來講，它可以快速提升基礎(chǔ)設(shè)施的融資能力，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān);企業(yè)可以通過與政府合營(yíng)，利用政府的行政手段和資金補(bǔ)貼，保證了項(xiàng)目的收益性;社會(huì)民眾最終會(huì)得到高效率的服務(wù)，環(huán)境滿意度提升。

　　以常州市餐廚垃圾處理PPP項(xiàng)目為例，作為社會(huì)資本方的維爾利公司利用資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使得政府?dāng)[脫了債務(wù)和技術(shù)含量低導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)效率低下等諸多難題。而政府通過出臺(tái)《常州市市區(qū)餐廚廢棄物管理辦法》，動(dòng)員新聞媒體等方式，為餐廚垃圾收集、運(yùn)輸、處置提供了有利的后盾支持，從而保證了餐廚垃圾處理廠得到順利的運(yùn)營(yíng)。

　　(三)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

　　PPP項(xiàng)目運(yùn)作就像一場(chǎng)婚姻，政府與企業(yè)之間的合作動(dòng)輒就會(huì)持續(xù)數(shù)十年以上，然而誰也無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)將來二三十年的事情，因此政府和企業(yè)必須要建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的伙伴關(guān)系，雙方充分溝通計(jì)算，最終確立合理的項(xiàng)目回報(bào)，既不能暴利，又不能讓企業(yè)吃虧。

　　還是以蘇州市城市餐廚垃圾處理BOO項(xiàng)目為例，作為社會(huì)資本的潔凈公司就曾面臨餐廚垃圾回收量不足， 導(dǎo)致處理廠生產(chǎn)生物柴油量難以維持企業(yè)運(yùn)營(yíng)的情況。政府最后通過行政手段改變了這種局面， 降低了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、對(duì)于餐廚處理企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目的幾點(diǎn)建議

　　(一)組建聯(lián)合體，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

　　由于PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的資金、技術(shù)、人才等綜合實(shí)力要求較高，而專業(yè)從事餐廚處理及運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)往往以擁有某些專業(yè)技術(shù)但缺乏資金的中小企業(yè)為主，因此在競(jìng)標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)往往處于不利地位。而對(duì)于另外一些資金實(shí)力較強(qiáng)但缺乏技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方，由于相應(yīng)專業(yè)能力不足，易導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不善。故對(duì)于參與餐廚PPP項(xiàng)目的企業(yè)方而言，可考慮由資金實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)與技術(shù)、運(yùn)營(yíng)能力較強(qiáng)的企業(yè)組成聯(lián)合體來競(jìng)標(biāo)及運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，或者由中標(biāo)的企業(yè)委托第三方來進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。對(duì)于參與PPP的企業(yè)來說，這種組建聯(lián)合體的方式可以通過解決資本與技術(shù)結(jié)合的問題，達(dá)到技術(shù)引進(jìn)與管理提升雙重發(fā)展的目標(biāo)，從而大大提高企業(yè)在 PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)及運(yùn)營(yíng)上的成功率。

　　(二)善用多種融資方式

　　對(duì)于企業(yè)來說，項(xiàng)目的融資對(duì)于PPP的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要。同樣對(duì)于餐廚處理PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本更應(yīng)會(huì)用、善用融資渠道，通過融資渠道的多樣化，降低相對(duì)融資成本。如利用政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)專門針對(duì)PPP(特許經(jīng)營(yíng))項(xiàng)目的差異化信貸，引入產(chǎn)業(yè)基金，成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，以及由PPP項(xiàng)目公司(SPV)通過發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資。

　　(三)合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

　　PPP 項(xiàng)目的根本目的是提供公共服務(wù)，因此，正確分配政府與企業(yè)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是成功實(shí)施餐廚PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)。一般來說，應(yīng)由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。如政治風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等企業(yè)無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)由政府來承擔(dān)。企業(yè)通常善于應(yīng)對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)的方式承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)。作為承擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)的條件，企業(yè)會(huì)獲得相應(yīng)的回報(bào)，比如為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而獲得的合理利潤(rùn)。在某些餐廚PPP項(xiàng)目中，中標(biāo)的企業(yè)還可能將相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分配給銀行、工程公司、建筑公司、運(yùn)營(yíng)商及其他項(xiàng)目參與方，而每個(gè)項(xiàng)目參與方均會(huì)為各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)精確報(bào)價(jià)?？傊?，對(duì)于參與餐廚PPP項(xiàng)目的企業(yè)來說，必須通過協(xié)商的方式與其他項(xiàng)目參與方合理劃定風(fēng)險(xiǎn)邊界、正確分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最終的互利共贏。

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