環(huán)境領域PPP模式：特點、影響及關注點

發(fā)布日期：2015-12-30來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2014年以來，政府和社會資本合作(PPP)模式受到廣泛關注。國務院以及財政部、國家發(fā)改委等相關部委先后推出20余項文件，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。PPP模式在國內已有幾十年的發(fā)展，但在環(huán)境領域，尤其是除市政污水、垃圾領域外，尚是新生事物。在環(huán)境領域推進PPP模式有利于拓寬環(huán)保投融資渠道，同時對環(huán)保投融資格局將產生較大影響，在推進過程中也要充分考慮其自身特點。

　　一、環(huán)境PPP項目特點

　　與交通運輸、市政工程等領域不同，環(huán)境領域PPP項目普遍具有三個方面的特點。

　　一是公益性強。環(huán)境具有公共物品特性，環(huán)境保護項目普遍缺乏收費機制，資金投入的回報機制與渠道不健全，大部分不具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

　　二是復雜性強。環(huán)境保護領域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態(tài)保護等多個介質與要素。環(huán)境保護項目類型多，以水環(huán)境保護為例，包括飲用水保護、市政污水處理、農村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護、地下水污染防治等項目類型，不同類型的項目其環(huán)境標準與實施技術路線均存在較大差異，資金來源和投資回報也較復雜且不固定。

　　三是技術性強。環(huán)保PPP項目投資、運行管理等受工藝技術影響較為明顯，技術的專業(yè)化程度較高。以最常見的市政污水深度處理為例，從一級B提標到一級A，技術方案可選用混凝過濾或人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等方面差異較大，需結合項目用地情況、自然條件、投資預算、管理水平、預期效益等綜合考慮。又如河道整治類項目，不同污染要素、污染程度和整治要求，相應的技術路線差異較大，簡單的清淤工程，通常治標不治本，需采取控制污染源、強化河道自凈能力甚至增加徑流等綜合措施，方案的設計直接影響著項目投資和施工組織。

　　這些特點也是造成當前環(huán)境保護領域公共產品和服務供給以政府為主、社會資本投入較少的原因之一。環(huán)境PPP項目要充分考慮上述特點，在推行PPP模式過程中，要結合項目實際及預期環(huán)境目標，在保證環(huán)境效果的前提下，選擇經濟可行的技術路線。

　　二、PPP模式對環(huán)保投融資的影響

　　PPP模式是拓寬環(huán)境保護投融資渠道，實現(xiàn)社會資本與環(huán)境保護需求有效融合的重要途徑，大力推行政府和社會資本合作符合我國環(huán)境保護投融資機制創(chuàng)新的客觀需要。環(huán)境領域推行PPP模式會對環(huán)保投融資格局與政策帶來四個方面的主要影響。

　　(一)環(huán)境公共服務領域社會資本投入將日趨占據(jù)主導。PPP模式將帶來以財政投資為主的公共服務投資格局向以社會資本為主的公共服務投資格局轉變，公共產品和服務的供給渠道將進一步拓寬。作為投融資模式重大創(chuàng)新與項目管理方式的重大轉變，PPP模式已成為加強公共產品和服務供給質量與效率的重要途徑，同時將有利于公共服務領域環(huán)境保護市場進一步開放。

　　(二)運作模式與投資回報機制將不斷創(chuàng)新。建立投資回報機制是環(huán)境保護項目吸引社會資本投資的前提條件。絕大多數(shù)環(huán)境保護項目，缺乏有效的盈利模式和投資回報機制，推行PPP模式，必須在項目運作模式與投資回報機制方面開展創(chuàng)新。對公益性項目而言，除采用政府付費方式外，還可鼓勵不同類型項目捆綁、資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新。資源組合開發(fā)等創(chuàng)新模式可撬動社會資本環(huán)保投入，將成為籌措環(huán)境保護資金的新途徑。

　　(三)環(huán)保資金使用將逐步轉變?yōu)樾Ч麑颉０葱Ц顿M的資金使用方式能夠有效提升資金使用效率。推行環(huán)境績效合同服務，強化資金投入效果是順應環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型的需要，是實現(xiàn)環(huán)境質量改善為核心的重要舉措。推行環(huán)境績效合同服務，將更加強化資金投入的環(huán)境效果，資金投入績效將逐步與財政資金分配、政府付費等掛鉤，財政資金使用將由買工程轉變?yōu)橘I服務，將推進環(huán)境保護投資從規(guī)模型向效益型轉變，環(huán)境保護項目重投資、輕效益的現(xiàn)象也將得到一定改觀。

　　(四)PPP模式將促進財政資金使用方式變革。我國傳統(tǒng)的財政環(huán)保專項支出方式，以項目建設階段的固定資產投資為主，且專款專用，不得改變資金用途。在PPP模式下，按效付費的資金使用方式是未來資金使用的方向，同時，政府財政資金投入將更加強化對社會資本的引導作用。為適應PPP模式的特點與需求，財政環(huán)保專項資金在使用方式上需進一步優(yōu)化，從補建設向補運營轉變，在投資補助、貼息等方式的基礎上，將資金使用方式逐步擴大到政府購買環(huán)保服務。

　　三、環(huán)境PPP推進需關注的5大問題

　　環(huán)境領域推進PPP模式需結合自身特點和實際，要重點明確和關注以下問題：

　　(一)環(huán)境PPP項目推進需分清輕重緩急。當前我國正處于大規(guī)模環(huán)境污染治理階段，投資需求巨大，有限的資金難以解決所有環(huán)境問題。在當前國家大力推廣PPP模式，利好PPP模式的政策不斷出臺的情況下，要避免盲動，不為PPP而PPP。環(huán)境PPP項目要突出重點，分清輕重緩解，確保與當前環(huán)境保護重點任務、投資方向保持一致，確保PPP項目的環(huán)境效益與本地區(qū)環(huán)境質量改善需求一致，將資金用于最為急需且具備條件實施的項目。

　　(二)環(huán)境綜合整治項目尤其強調其可操作性。綜合整治類項目涉及面較廣，項目類型較多。有些地方在組織環(huán)境綜合整治類PPP項目過程中，存在貪大的錯誤思想，往往將污水處理、垃圾處置、湖泊保護、安全飲水、河道治理等不同領域和類型、不同實施主體的項目整合捆綁成一個項目實施，對選取確定社會資本方和項目融資都造成較大困難，嚴重降低了項目后續(xù)實施的可行性。

　　(三)環(huán)境PPP模式推進需加強政策引導和模式創(chuàng)新。環(huán)境領域推進PPP模式，有其自身的必然需求。若單靠政府提供，環(huán)境公共產品和服務的供給能力和效率將非常有限，相關規(guī)劃確定的環(huán)境質量改善目標也將難以得到保障。但目前很多地方普遍持觀望態(tài)度，其原因主要表現(xiàn)為：

　　一是考慮這些環(huán)境問題是否必須要治理，若無明確的考核機制和具體要求，則實施的積極性將受到較大影響。

　　二是推進PPP模式，能否獲得國家政策和資金支持，若無明確的支持政策，其積極性也將隨之降低。

　　三是受地方財政支付能力制約。環(huán)境領域普遍公益性較強，推行PPP模式，一方面需政府通過財政資金支持政策、金融支持政策等進行引導，提高社會資本和地方的積極性。另一方面要針對投資回報機制缺乏的現(xiàn)狀，在價格、收費、補貼等政策難以到位的情況下，考慮采取治標的思路，推進投資回報機制與模式創(chuàng)新。

　　(四)加強監(jiān)管是環(huán)境PPP項目發(fā)揮環(huán)境效益的關鍵。有別于市政、水利等基礎設施項目，環(huán)境保護領域PPP項目需要強有力的監(jiān)管措施方可保障環(huán)境效益發(fā)揮。尤其是涉及采用資源組合開發(fā)模式的環(huán)境保護PPP項目，在合同設計階段就要明確相關監(jiān)管要求，以確保社會資本對PPP項目的運行投入。一是對資源組合開發(fā)模式PPP項目，采取環(huán)境保護項目前置的方式，在社會資本實施資源開發(fā)項目之前，必須建成且保證環(huán)境PPP項目的正常運行。二是環(huán)境PPP項目要著力構建基于績效的付費機制，根據(jù)污染防治效果或環(huán)境效益進行付費，確保項目實施的環(huán)境效果。三是定期開展PPP項目績效評價，形成評價結果應用機制，根據(jù)評價結果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調整。績效評價不應只對社會資本方，更要將政府履約納入績效評價體系，加強政府履責。四是建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的政府和社會資本合作項目監(jiān)管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機制。

　　(五)環(huán)境PPP項目要更加關注供給質量和效率的提高。按照財政部推進PPP模式的有關要求，采用PPP模式的項目要從定量和定性兩個方面開展物有所值評估。定量評估重點關注PPP模式是否降低項目全生命周期成本。定性評估重點關注PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。對于環(huán)境PPP項目而言，其最終目標是實現(xiàn)環(huán)境質量的改善，在當前環(huán)保投資效率不高的情況下，要更加強化PPP模式下能否帶來環(huán)境公共服務供給質量和效率的提高，以及提高供給質量和效率的相關措施。要將供給質量(效果)和全生命周期成本結合起來，要考慮同等質量和效果前提下的財政支出成本差異，而非將兩者割裂和孤立。

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