從國際金融組織經驗談PPP項目信息公開

發布日期：2015-12-23來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/肖光睿

　　由財政部PPP示范項目安徽省安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目招標采購結果引發的爭議在持續發酵，源自中標方北京排水集團污水處理0.39元每噸的中標價。該價格引發各方關注、討論甚至質疑，因為其明顯低于其它兩家投標企業深圳水務的1.67元/噸和首創股份的2.6元/噸，且遠低于當前污水處理的普遍價格。由于并不十分了解該項目，且以上數字均來自于網絡，未經官方正式渠道核實，同時，也非常同意該項目咨詢方濟邦咨詢的李競一關于應充分考慮市場空間、企業戰略、行業競爭等綜合因素的意見，故筆者無法僅就污水處理價格得出是否 “惡意低價競爭”的任何判斷。但該爭議已經觸及了PPP的另外一個核心問題，即PPP項目的信息公開，尤其是采購前后及采購過程的信息公開。無論是從保護公眾利益，還是促進物有所值，PPP項目信息公開的必要性和重要性顯而易見且已成為各方共識，但哪些信息公開，如何公開，何時公開以及相關知識產權如何保護等對于政府方、社會資本方和第三方專業服務機構都有不同程度的擔憂和顧慮。筆者將通過國際金融組織的實踐經驗，談談PPP項目的信息公開。

　　國際金融組織的經驗

　　亞洲開發銀行、世界銀行等國際金融組織的貸款項目，對項目采購過程的信息公開有明確和詳細的要求，相關文件均在其網站上和指定的成員國采購網站上向所有人開放。在多邊開發銀行政府項目采購和PPP交易指引中(PROCUREMENT & PPP TRANSACTIONS GUIDANCE FOR MDB PUBLIC SECTOR ENGAGEMENTS)，“透明性(transparent)”是最重要的基本原則之一。和E20薛濤介紹的世行項目公開性的要求類似，亞行項目在評估階段，就已經有相關信息在官網發布，便于感興趣的機構及早跟進。項目批準后，其項目協議、貸款協議、項目操作手冊和行長建議書等項目關鍵文件全部在亞行官網可以查到。每個項目在一開始要對項目執行期未來18個月的采購內容制定采購計劃，該計劃在亞行的網站上公布并隨項目實際進展每年更新。所有采購的招標文件以及環境影響評價、土地征遷、移民安置和少數民族發展等相關項目信息均在官網發布。亞行采購指南第2.6條對合同授予的信息公開做了明文規定：

　　“應在一份英文報紙上或知名的、可以自由進入的網站上公布評標結果，列明招標識別編號、合同包編號及以下信息：(a) 遞交了投標書的每個投標人的名稱， (b) 開標時讀出的投標價，(c) 經過評審的每一投標人的名稱及其評標價，(d) 投標書被拒絕的投標人的名稱和拒絕的理由，以及 (e) 中標的投標人的名稱及其中標價以及合同授予的期限和范圍。”

　　每一個項目履約過程中的進度報告、績效報告和獨立第三方的外部監測報告以及最終的項目完工報告均在亞行官網披露。此外，亞行項目管理手冊、采購指南、評標指南、合同范本、支付手冊、社會保證指南等相關文件也都在官網發布。上述所有文件亞行的官網可查詢，并提供免費下載。

　　信息公開的好處和挑戰

　　我國的《政府采購法》、《招投標法》、《政府采購法實施條例》和《政府信息公開條例》等都從不同層面和角度提出了提高政府采購透明度、推進信息公開、加強社會監督的要求。PPP項目多涉及公共預算支出，花的是納稅人的錢，關系社會大眾的利益，公眾對項目的知情權理當得到保證。同時，采購前信息的充分及時披露，比如，獨立第三方的可行性評估報告和政府對項目的承諾等信息，將大大增加社會資本參與的熱情和提高項目準備質量。另外，采購過程透明，也是杜絕腐敗最有效的手段。此外最重要的是，信息公開使得項目全生命周期的每一個環節有可能受到審視，倒逼項目設計、準備和執行全過程的質量提升，從而實現物有所值。

　　盡管各方往往對信息公開的益處皆有共識，但具體實踐中亦面臨種種挑戰。首先，政府部門往往缺乏足夠的動力，尤其是相關法規政策對具體誰該披露、何時披露和怎樣披露等的要求并不十分明確時，就留下了“鉆空子”的空間，而信息公開可能引發回應質詢額外的工作量和可能被質疑的追責，更使得部分政府部門“多一事不如少一事”。其次，項目信息的搜集和管理，以及建立有效的發布平臺和渠道，均需要時間和財務成本，找到各個國家最適合的方式。 再次，項目中的一些敏感信息有可能涉及社會資本的商業機密，也可能影響政府的談判地位，如何界定和處理敏感信息也是PPP項目信息公開常見的難題。最后，也是當下中國的PPP市場上比較突出的一個問題，由于此輪PPP熱潮將應用推廣到政府付費或政府填補可行性缺口等模式，PPP項目的交易結構和合同體系等都需要探索和創新，在對于知識產權缺乏有效保護的情況下，項目信息過度公開有可能導致咨詢機構核心價值的流失。當前的PPP咨詢市場嚴重供不應求，各類新建和轉型的咨詢機構涌入市場，復制和抄襲同類項目文件，大幅拉低咨詢項目價格，加劇本已混亂的PPP咨詢市場的混亂競爭，并可能導致劣幣驅逐良幣。因此，項目信息公開也引發相關咨詢公司和律所等專業服務機構的擔憂和顧慮。

　　各國對信息公開的實踐

　　各個國家對PPP項目信息公開的內容和程度要求也不盡相同。在PPP應用相對成熟的英國，一直對PPP項目信息公開有嚴格的要求，并且在修訂后實施的第二代PFI(Private Financing Initiative)，即PF2中，做了進一步的強化。以下的幾類PPP項目信息，按要求必須公開：

　　l 進入準備庫的項目信息

　　l 合同全文但不包括敏感信息

　　l 政府參股項目的全部財務信息

　　l 實際和預測的股權回報信息

　　l 項目實施方案批復記錄

　　再綜合其他國家的相關要求，尤其針對采購階段PPP項目信息公開的要求大致可以歸納如下：

　　采購前：

　　標前：包括項目簡介、成本估算、可能收入來源和暫定采購日期等

　　招標：邀請興趣函、招標邀請書、資格審查文件、招標文件、評審標準、合同草案、詳細的項目報告及其他相關評估報告等

　　評審：投標人名稱、按資格審查要求入圍的投標人名單、投標會議記錄人、開標記錄、采購中與投標人的所有溝通記錄等

　　報告：物有所值(VFM)評估或者其他PPP的估值模式、財政可承受能力評估報告和財政承諾等可以幫助社會資本更好的了解項目并決策的報告。

　　采購后：

　　簽約：評審報告、中標者名稱和價格、項目實施方案、更新的物有所值評估等

　　風險：分配方案，和風險緩解、轉移、應對措施及成本

　　財務信息：融資結構、成本估算、合同類型、預測和實際權益回報

　　政府支持：擔保措施、土地等配套設施和服務支付

　　收費標準：費率制定、審查和調節辦法

　　績效：實際績效與目標的比較、實際處罰與合同規定的比較、獨立工程師評估或審計報告，以及用戶反饋和調查

　　變更：詳細變更、以及變更對成本、財政直接和或有負債、風險分配、項目收益和服務水平的影響

　　合同終止：合同履約保障、介入機制、終止條款和移交條款。

　　對信息公開的建議

　　以上是各國PPP項目信息公開要求的匯總，也沒有哪一個國家對此做出全部要求。各個國家應在各自的法律框架下，結合PPP的發展需要，做出相應的規定。在有自由信息法案(Freedom of Information Act)的國家，往往對涉及公眾利益的信息披露有明確的規定，對于沒有相關信息公開法律的國家或者其相關法律并未對PPP項目中的信息公開做出具體要求的，有必要在PPP相關立法和政策中做出規定和指導。在制定PPP項目信息公開的相關法律或政策時，建議考慮以下幾點：

　　1. 法規：與相關法律政策的銜接，明確法律授權，對法律政策應用于PPP合同和項目信息應有清晰的說明;

　　2. 信息公開清單：可以參照以上國際經驗的匯總，明確強制和建議的信息公開列表清單;

　　3. 信息公開途徑：可以在一個統一的政府平臺或者在權威第三方平臺，也可以根據項目分類建立中央和地方的分級平臺，但無論哪一種形式，應保證信息獲取的可達性和可操作性。建議才用單一平臺，更易于信息管理和追溯;

　　4. 時間表：對每一項信息公開的具體時間明確要求。例如，合同文件的公開應在協議達成日期作為起點一定時間內，項目的績效信息則要求按月或季度或半年更新;

　　5. 敏感信息：敏感信息的界定、公開要求及保密措施，是信息公開政策制定中最重要也是最難的部分，應討論項目中的可能構成敏感信息的每一個因素，如價格形成的方法和元素;基礎財務模型，包括通過債務和股權融資的成本;項目交易結構中的特殊安排等。該部分要求應以保護公眾利益、促進項目履約和提高項目質量為目的，對于背離以上目的、可預見的有可能損害相關方利益，以及無法判斷其負面影響的，可以不要求公開或者暫緩公開，但相關法律政策應當有盡可能清晰和可操作的規定。

　　6. 獨立驗證：相關政府部門是項目信息公開的實施者和責任人，承擔對項目信息質量的責任。此外，也可以考慮獨立第三方對項目信息的驗證，包括在信息公開前的檢查和在信息披露后的審計。第三方獨立驗證可以幫助政府有效檢視和提高信息質量，規避信息公開中的風險，并可以根據PPP管理部門的需求提供進一步的信息處理和數據服務。

　　7. 信息公開模板：一個由PPP管理機構統一制作的信息公開模板將有助于信息公開的統一性，也可方便項目相關信息的統計和積累。

　　我國相關部委在PPP模式推廣的一系列文件中，官方也一直在倡導PPP項目的信息公開，但實踐中并未得到有效落實。安慶污水案例引發如此熱議的原因之一，也是因為其中標價格等基本信息，至今也還是通過各種非正式途徑傳播，更加劇了各方猜測和質疑。盡管該項目的咨詢機構被推到風口浪尖，但我們在反對借信息公開剽竊項目文件侵犯知識產權的同時，但必須尊重咨詢機構保守受托方信息的職業操守。PPP是公共產品供給方式的創新，政府是最大的利益攸關者，也是信息公開制度的設定者，政府部門是當然的信息公開的倡導者、執行者和監督者。所以，不僅對有爭議的，引發公眾關切的項目，對于所有PPP項目，政府部門應建立有效的信息公開機制并予以監督落實。

　　可喜的是，就在此文成文時，聽聞財政部建設的PPP綜合信息平臺系統即將正式推出，這對于PPP模式在中國的推廣，堪稱又一個里程碑事件。綜合信息平臺長期將為一直存在爭議的物有所值VFM定量評價奠定數據基礎，同時，也為PPP項目信息準確、及時和有效公開提供了可能。因該系統尚未正式推出，未得見到其廬山真容，但就項目信息公開，斗膽有三個期望。

　　首先，由財政部主導的PPP綜合信息平臺系統，應該能幫助各級財政部門依托互聯網技術，通過分級授權，實現項目信息的填報、審核、查詢、統計和分析。由此，所有的PPP項目信息及其準備和實施過程中的動態進展，將納入PPP主管部門的全過程監督之中。當項目部分信息涉及商業機密和知識產權不便向公眾公開的時候，PPP主管部門可以掌握相關信息并進行評估，保障公共利益，回應社會關切;

　　其次，綜合信息系統的信息積累將為學術研究和專業服務提供全面和高質的數據來源，為充分發揮該數據的價值，并由此促進PPP相關領域的發展，該系統可以考慮通過專項授權的方式向學術機構、金融機構或者其他專業機構全部或者部分開放，并且，也可以與有能力的專業服務機構合作，對信息數據進行獨立驗證、整理分析并進行進一步數據工具開發。當然，對專業機構的選擇和對數據開放的范圍，都應有謹慎的考慮并有嚴格的協議約定;

　　最后，該綜合信息平臺系統天然構成了向公眾信息公開的基礎和途徑，有助于保障信息公開的準確性、一致性和長期性。至于向公眾公開信息的內容和考慮，前文已有較多討論，不再贅述。對于這套信息平臺系統，我們理應有更多的期待。

　　不只是信息公開

　　關于信息公開的爭論，源自安慶污水項目的“惡意低價競爭”。由于缺乏有效的信息，無法對所謂的“惡意低價競爭”做出判斷，但筆者并不贊同“惡意”一說。PPP的目的，就是通過機制創新和有效競爭，實現公共產品的服務供給的物有所值。從這個意義上講，社會資本參與的價格越低，公眾獲取的公共利益越大，這是個好事。但如果這個價格低于了合理的范圍，大家就會擔心社會資本無法履約而造成項目失敗，從而損害公共利益，由此有“惡意”一說。盡管我們一直期望PPP合作雙方的善意和誠意，但PPP項目中的雙方合作的基礎從來都不是也不可能是情感和道德，而必須也只能是明確權責的法律契約。由此，哪里有惡意和善意之說? 如果有，PPP協議中，本來也必須有如何去約束“惡意”的設置。所以，安慶污水項目，簡單去討論是否是“惡意低價競爭”并無太多意義，PPP項目協議中，如何管理社會資本方的服務績效、如何保證合同履約、違約如何處罰以及對明顯低價可能導致的違約如何應對等，才是應關注的重點。亞行的項目中，對于采購價格明顯低于工程師估算價格或者市場價格時，會要求投標人做單價分析，并要求提高履約保證金。政府部門是公眾利益的守護人，相關的政策也賦予了政府在合作中行使介入權的工具，如何約束和應對所謂的“惡意”，考驗政府的能力，也是政府的責任。

　　結語

　　關于信息公開的討論，引發了越來越多的業內人士發聲。咨詢機構擔心信息過度公開無法保證相關咨詢服務的知識產權，擔心咨詢文件被改頭換面用于其他項目，但深究當下知識產權保護的困境，豈止是PPP項目面臨這樣的挑戰，而現實中，即使沒有信息公開，PPP咨詢文件依然通過各種途徑滿天飛，這又豈是信息公開所直接導致。相反，如果所有PPP項目信息公開能夠落實到位，那么那些靠抄襲文件和低價競爭提供劣質服務的咨詢機構也將一目了然，無處遁形。所以，適當的項目信息公開，是否對專業的咨詢機構也是一種保護?

　　真理越辯越明，盡管各方的立場和訴求不同，但很多政策機制的突破和發展，往往由一些極端事件誘發和推動。借財政部PPP綜合信息平臺系統推出之利好，推動PPP項目信息公開，正當其時。

　　作者為亞洲開發銀行高級項目官員，本文僅為個人觀點，不代表所供職機構的立場。

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