PPP有哪些“氣質(zhì)”？

發(fā)布日期：2015-12-09來源：中國投資咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

 

　　文/石國秋

　　1PPP模式在國家政策引導(dǎo)下快速發(fā)展

　　2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，至此，國家各部委密集發(fā)布政策，對PPP模式的應(yīng)用加以引導(dǎo)。

　　其中財(cái)政部、國務(wù)院、發(fā)改委自去年9月開始，均在一年的時間內(nèi)發(fā)布了十項(xiàng)以上的或直接或間接有助于推動PPP模式的政策法規(guī)。發(fā)改委網(wǎng)站于今年5月公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目庫，鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營。此次發(fā)布涉及29個省市自治區(qū)PPP項(xiàng)目共1043個，投資總計(jì)1.97萬億元。財(cái)政部于今年9月確定北京市興延高速公路項(xiàng)目等206個項(xiàng)目作為第二批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目，總投資金額6589億元。

　　經(jīng)過一年的政策引導(dǎo)，PPP模式在政府投資與公共事業(yè)上扮演著日益重要的角色;同時，政府在推廣PPP投融資領(lǐng)域的廣度和深度也在逐步增強(qiáng)。

　　2我國PPP模式擁有哪些“獨(dú)特氣質(zhì)”?

　　1、PPP模式助推政策越來越具體化、專業(yè)化

　　今年11月17日，發(fā)改委聯(lián)合國家能源局、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等4部委聯(lián)合下發(fā)《電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指南(2015-2020年)》。《發(fā)展指南》指出進(jìn)一步大力推進(jìn)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是當(dāng)前加快電動汽車推廣應(yīng)用的緊迫任務(wù)，也是推進(jìn)能源消費(fèi)革命的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。要探索可持續(xù)商業(yè)模式，積極引入社會資本，有效整合各類公共資源，通過PPP等模式培育市場主體，引入社會資本建設(shè)運(yùn)營公共服務(wù)領(lǐng)域充電基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共充電網(wǎng)絡(luò)及智能服務(wù)平臺。加快形成私人用戶居住地與單位內(nèi)部停車場充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的市場機(jī)制。構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的充電服務(wù)市場。

　　由此看來，國家各部委對助推PPP模式已經(jīng)從解決地方性債務(wù)的初衷發(fā)展成為平衡地方財(cái)政以及推動基礎(chǔ)建設(shè)的主力軍。發(fā)改委與財(cái)政部的網(wǎng)站均設(shè)專欄公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，足以表明中央以及地方為推廣PPP模式不留余力。

　　從單部委下發(fā)的實(shí)施意見到多部委聯(lián)合發(fā)布的更為具體詳細(xì)的發(fā)展指南，PPP政策內(nèi)容越來越具體化、專業(yè)化。聯(lián)系到國家十三五規(guī)劃中對多個行業(yè)的政府和社會資本合作的建議，我國PPP模式雖然起步與發(fā)達(dá)國家相比較晚，但在專業(yè)部門的指導(dǎo)與協(xié)作下將會發(fā)展的日益成熟。

　　2、PPP政策鼓勵多種形態(tài)的投融資模式共同發(fā)展

　　在國家政策的推廣下，我國PPP的運(yùn)作模式有多種，并且在不斷創(chuàng)新中，現(xiàn)將主要的幾種運(yùn)作模式歸納如下：

　　商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的投資方式則主要分為投貸模式、貸款業(yè)務(wù)、理財(cái)通道、資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資、融資租賃等，具體特點(diǎn)如下：

　　3、PPP政策涵蓋的應(yīng)用領(lǐng)域呈逐步擴(kuò)大趨勢

　　從財(cái)政部、發(fā)改委兩部委的政策不難看出，PPP模式的涉及領(lǐng)域逐漸變寬。由最開始的水污染防治領(lǐng)域、到收費(fèi)公路領(lǐng)域、鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域、地下綜合管廊、城市停車場建設(shè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券、城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)以及最新的充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，政府推廣PPP投融資領(lǐng)域的廣度和深度都在逐步增進(jìn)。政府正在全方位加深社會資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的參與度。

　　4、PPP政策自中央向地方推進(jìn)的特征

　　今年8月，財(cái)政部在內(nèi)蒙古召開政府和社會資本合作(PPP)示范項(xiàng)目督導(dǎo)會議，號召各地地方政府在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢下，大力推動PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，帶動更多項(xiàng)目落地實(shí)施，在能夠增加公共服務(wù)供給、改善民生的同時，培育經(jīng)濟(jì)增長新動力，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長、惠民生”的雙重目標(biāo)。由此可看出，我國現(xiàn)階段的 PPP項(xiàng)目，主要由財(cái)政部牽引指導(dǎo)，地方政府財(cái)政金融職能部門負(fù)責(zé)具體論證與實(shí)施。財(cái)政部第二批發(fā)布的政府和社會資本合作模式示范項(xiàng)目囊括了30個省市參與的206個項(xiàng)目，與之前包括15個省市30個項(xiàng)目的第一批示范項(xiàng)目相比，不僅在項(xiàng)目數(shù)量上成倍數(shù)的增加，參與省市的范圍更是擴(kuò)大了一倍。

　　3未來PPP模式的機(jī)遇何在?

　　PPP如今正在地方政府的推動下火熱地發(fā)展著，那么對于未來，PPP模式又將面臨哪些機(jī)遇呢?

　　1、PPP模式的發(fā)展與國家政策方針相符合

　　“十三五”規(guī)劃明確指出，保持經(jīng)濟(jì)增長是我國當(dāng)前首要目標(biāo)和任務(wù)。地下綜合管廊、海綿城市等基建項(xiàng)目是保增長的重要舉措，這些工作必將在這期間將迎來發(fā)展高峰。PPP模式作為吸引社會資本的有效途徑，能很大程度地解決這些基建項(xiàng)目的資金問題，勢必得到廣泛推廣與應(yīng)用。

　　針對各領(lǐng)域的改革，“十三五”規(guī)劃這樣說：

　　關(guān)于公共服務(wù)，建議提出，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與。

　　關(guān)于投融資體制改革部分，建議提出，發(fā)揮財(cái)政資金撬動功能，創(chuàng)新融資方式，帶動更多社會資本參與投資;創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。

　　關(guān)于金融體制改革，建議提出，構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機(jī)構(gòu)體系，擴(kuò)大民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，發(fā)展普惠金融，著力加強(qiáng)對中小微企業(yè)、農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的金融服務(wù)。

　　關(guān)于拓展發(fā)展新空間，建議提出，加快開放電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)。

　　關(guān)于健康中國和養(yǎng)老方面，建議提出，鼓勵社會力量興辦健康服務(wù)業(yè)，推進(jìn)非營利民營醫(yī)院和公立醫(yī)院同等待遇。全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。

　　“十三五”規(guī)劃針對不同領(lǐng)域的改革，都大力支持實(shí)施PPP模式。這給PPP項(xiàng)目投融資市場中的投資者們傳遞了積極的信號。

　　2、PPP項(xiàng)目的投融資模式設(shè)計(jì)日益成熟

　　由于PPP項(xiàng)目的快速增加，對于PPP投融資模式設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)也會快速累積起來，因此針對具體項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的問題將會得到更好的解決，同時也有助于我國PPP模式設(shè)計(jì)的日趨完善和成熟。

　　3、PPP模式有望推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

　　在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢下，十三五規(guī)劃指出PPP模式的意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了投融資功能范疇，進(jìn)一步擴(kuò)展為推動生產(chǎn)力的提高、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整;以點(diǎn)及面，PPP模式將有望成為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新觸媒。

　　3未來PPP模式的挑戰(zhàn)何在?

　　1、行業(yè)和項(xiàng)目選擇需慎重

　　社會資本的介入可為PPP項(xiàng)目提供技術(shù)、金融、管理和技能等方面的資源，同時激發(fā)創(chuàng)新，提高效率，因此吸引高質(zhì)量的投資方是項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵;但由于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的利潤率整體不高，這就需要政府優(yōu)先選擇那些較有吸引力的優(yōu)先行業(yè)和項(xiàng)目來吸引高質(zhì)量的社會資本。

　　2、金融機(jī)構(gòu)參與投資存在一定顧慮

　　PPP模式雖有望取代地方融資平臺，但與之前的地方融資平臺擁有隱性政府相比，由于PPP項(xiàng)目的經(jīng)營期長，利潤率不高等特點(diǎn)，項(xiàng)目公司債權(quán)具有期限較長、利率偏低的特點(diǎn)，這使得部分信托資金對于投資PPP項(xiàng)目一直存在顧慮。

　　3、合同義務(wù)履行的透明度和可靠性較低

　　由于我國PPP項(xiàng)目尚處于起步階段，還未摸索發(fā)展中，更需要在PPP項(xiàng)目中提高合同的透明度和可靠性。政府允許社會資本參與管理的重要性不僅體現(xiàn)在簽訂 PPP項(xiàng)目合同初期，也影響著項(xiàng)目整個生命周期的可持續(xù)性。為建立政府與社會資本之間的信任，在項(xiàng)目實(shí)施階段堅(jiān)持履行合同所制定的價(jià)格水平、支付方式等義務(wù)至關(guān)重要。

　　4、項(xiàng)目融資和運(yùn)營實(shí)施難度大

　　由于我國金融市場的流動性偏向于大公司及大城市。面對快速發(fā)展的新合同結(jié)構(gòu)(如短期運(yùn)營和維護(hù)合同、部分擔(dān)保、定時包銷協(xié)議等)，商業(yè)銀行信貸融資方面有時較為困難。但是，有經(jīng)驗(yàn)的PPP咨詢顧問能夠意識到金融市場的特征對銀行市場進(jìn)行正確解讀，為特定類型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目確定最優(yōu)融資方案，并根據(jù)項(xiàng)目情況完善合同協(xié)議，從而確保其符合銀行融資的要求，才可確保PPP項(xiàng)目中社會資本的資金充足和項(xiàng)目運(yùn)營的完整性。

　　5、社會資本對PPP項(xiàng)目的參與度與積極性較低

　　公共服務(wù)一般需要同時滿足價(jià)格足夠低廉和質(zhì)量足夠可靠兩個要求，這常常會壓低其利潤，因而較難吸引社會資本。但在PPP項(xiàng)目中，需要改變這一狀況。社會資本需要改變是財(cái)務(wù)投資被動的地位，在項(xiàng)目開發(fā)和經(jīng)營的管理環(huán)節(jié)中承擔(dān)關(guān)鍵角色。這才能進(jìn)一步激發(fā)社會資本的開發(fā)潛力，達(dá)到節(jié)約成本，提高社會資源利用率的目的。

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