世界銀行對PPP模式的四大分類

發布日期：2015-11-23來源： 中國證券報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 PPP的分類在不同國家、地區和國際組織都有所不同，世界銀行主要基于市場準入和融資模式進行分類。市場準入主要確定PPP項目的識別，而融資模式則幫助項目選擇最有利于雙方利益實現的方式。這里值得注意的是，很多觀點把PPP認為是一種融資模式，特別是來自私營機構的融資作為重要的識別特征，這是對PPP的一種誤解。PPP 的融資模式，是指基于項目可持續性、風險分布、伙伴關系利益最大化等方面的考慮而對資本投入和運營方式的選擇，并不等同于來源于私營機構的融資。換言之，是否存在私營機構的融資，并不是判斷PPP的標準。對于不同的PPP項目，風險分布和責任分配大相徑庭，PPP也因此在發展中形成了不同的融資模型，以適應不同基礎設施項目的需求。

　　 PPP項目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個：一是向直接使用者提供的服務數量，二是使用者為此繳納的稅費和代價。這對于判斷是否應用 “使用者付費”的制度安排十分關鍵，因為“使用者付費”模式，必須基于項目回報方面的自我可持續性(self-sustaining)。換言之，在一個 PPP項目中，如果使用者都能承擔與此服務相關的成本，那么項目就具有自我可持續性。反之，項目不具有自我可持續性時，就需要政府與私人資本進行合作融資 (jointly financed)。

　　 基于以上理解，世界銀行對PPP進行了如下四大分類。

　　 管理與租賃合同(Management&lease contract)：一個私人組織機構獲得在一定期限內對一個國有企業的管理權，同時國家仍擁有投資決策權。具體有兩種形式：(1)管理合同。指政府支付給私人運營方費用，用于管理特定公共設施，此模式的運營風險在政府一方;(2)租賃合同。政府將資產有償租賃給私人運營方。此模式下運營風險在私人運營機構一方。

　　 特許經營合同(Concession)：世行將特許經營定義為以私人資本支出為主的管理與運營合同，指一家私營機構從國有企業獲得一定期限內的經營管理權。該模式主要針對已存在或部分存在的設施。具體模式包括：修復—運營—移交(ROT)、修復—租賃—移交(RLT)、建設—修復—運營—移交 (BROT)。

　　 未開發項目(Greenfield project)：一家私營機構或公私合營機構，在特定合同期限內建設、運營一個新的設施。該設施的所有權應在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括：建設—租賃—移交(BLT)、建設—運營—移交(BOT)、建設—所有—運營(BOO)、市場化、租用等5類。

　　 資產剝離(Divestiture)：私營機構通過參與資產拍賣、公開發行或規模私有化項目等方式，獲得國有機構的資產。具體模式包括：(1) 全部資產剝離：政府將該項資產所屬在國有公司的全部100%部分轉移給私營機構(運營機構、機構投資者等);(2)部分資產剝離：政府將該項資產所屬在國有公司的一部分轉移給私營機構(運營機構、機構投資者等)。購買此項資產的私營機構不一定擁有資產的管理權。

　　 從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產品而引入私營機構參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風險和目標;其次，特許經營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。

　　 世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎上決定了PPP的識別、法律基礎、業務框架和監管框架等一系列重要的頂層設計。PPP的核心屬性主要包括：(1)是政府部門與私營機構的長期合同，基于此合同，由私營機構負責提供某項公共服務;(2)私營機構能夠通過合同獲取收入流，收入來源可能是使用者付費或政府預算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據合同，有關服務獲得和需求方面的風險，從政府部門轉移至私營部門; (3)私營部門必須投資建立相關公司以進行資本運營;(4)根據情況，除了預算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現存資產、債務或資本融資;并有可能提供多種形式的擔保，以實現與私營部門有效的風險共擔;(5)合同結束時，相關資產應按照合同約定轉移其所有權至政府部門一方。

　　 共識的另一面是爭論。很有趣的是，雖然PPP的發展長期伴隨著對其內涵、功能、分類的激烈爭論，但是，鑒于PPP在基礎設施建設、社會服務提供方面的明顯優勢，在近20年中得到了全世界范圍內的廣泛接受，從發達國家到發展中國家，越來越多的國家引入了PPP機制。據統計，世界銀行相關的基礎設施 PPP項目(PPI)在過去20年間得到了快速發展，超過134個發展中國家采用PPP方式進行基礎設施和社會服務提供，約占相關國家基礎設施總投資額的 15%-20%。

　　 2007-2011財年期間，PPP投資額每年新增790億美元，并從傳統基礎設施領域擴展至衛生和教育領域。2013年，世界銀行支持發展中國家的基礎設施PPI項目數量為291個、投資金額1503億美元(比上年下降24.1%)，其中807億美元為新增投資，696億美元為擴展投資。在投資結構方面，電信和能源類投資最高，分別為573億美元和564億美元(各占比38%左右)，其次是交通(332億美元、22%)和水處理(34億美元、2%)。 2013年，PPI投資額最高的6個國家是巴西(338億美元)、土耳其(168億美元)、印度(135億美元)、墨西哥(95.5億美元)、俄羅斯 (79.7億美元)和中國(70.7億美元)，這6個國家的PPI投資額共計887億美元，占當年發展中國家PPI總承諾投資額的59%。2012年，東亞和太平洋地區的私人資本參與基礎設施金額，相比2011年增長高達19%，超過同期發展中國家的私人資本參與增長情況(1814億美元，比上年增長 4%)。投資承諾達171億美元，其中102億美元是新項目，69億美元是對已有項目的新增投資，占當年全球此類投資額的9%。從歷史數據看，自2002 年以來，亞太地區的PPI年均增速僅為1.5%，遠不及該地區GDP增速(8.3%)。

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