PPP模式中政府角色定位

發布日期：2015-11-16來源：學習時報編輯：宋珍珍

[摘要]

文/井敏

　　政府更多通過與社會資本合作的PPP模式來提供公共服務是否意味著政府放棄了公共服務的供給責任呢?當然不是，政府與社會資本合作提供公共服務并不是政府公共服務供給責任的卸載，而是政府公共服務供給角色發生了變化，即政府從公共服務的提供者、生產者、監督者三者合一的主體轉變為了公共服務的提供者和監督者兩位一體。

　　公共服務的提供者

　　堅持以政府為主導的公共服務供給，并不意味著公共服務必須以政府的直接生產為主。其實“公共服務的提供”和“公共服務的生產”本來就是兩個完全不同的概念。所謂“公共服務的提供”是指一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否提供某種公共服務、誰來提供、什么時候提供以及怎樣提供等的一系列決策。而“公共服務的生產”則是指將各種有形(如資金和設備等)與無形(制度和政策)的資源轉化為產品和服務的技術過程。只是由于之前公共服務的提供和生產主要都是由政府這一個主體擔當起來的，因此很多人便忽視了這兩個概念的區別，有的甚至將其視為同一個意思。同時，由于公共服務的生產過程可以將各種有形和無形的資源轉化為具體的產品和服務，這種顯現的效果更容易引起人們的關注，因此政府更為重要的提供責任就被忽視了。

　　在這種認知背景下，政府總是大包大攬地擔當公共服務的直接生產責任，但實踐已經證明這種模式既無可能也無必要，因為政府壟斷生產公共服務的效率已廣受詬病，其他社會力量在一定的制度安排下，不僅同樣可以成為公共服務的生產主體，而且由于存在的競爭，其生產效率還優于政府。正如著名新公共管理專家奧斯本所言：“直接生產服務并非政府的義務，政府的義務是保證服務提供得以實現。”著名PPP模式專家薩瓦斯也認為：“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是 ‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接生產服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。”而PPP模式恰好可以將公共服務的提供和公共服務的生產這兩個完全不同的環節剝離開來，并分別由政府和社會資本這兩個不同的主體來承擔，因此政府在PPP模式中的主要角色將是公共服務的提供者，而不是直接的生產者。

　　決定某種公共服務是否需要提供。公共服務有很多層次，不同發展階段政府所能支撐的公共服務也是不一樣的，因此哪些公共服務是某一階段要提供的，是符合這一時期大多數公眾的公共服務需求的，同時，也是這一時期社會發展水平可以支撐的;哪些公共服務是現階段還無法滿足，需要其他發展階段重點提供的;哪些公共服務需要政府財政支撐，哪些公共服務可以通過與社會資本合作的方式來提供等等，政府要在獲取民意的基礎上進行基本的判斷。

　　確定提供什么數量和質量標準的公共服務。對于那些政府決定要提供的公共服務，政府還要確定其服務標準，包括質量和數量。公共服務標準的確定要和國家的經濟社會發展程度、公眾的需求狀況以及財政能力相匹配，既不能太高也不能太低。太高了，社會無力承擔，所謂的標準也就成了畫餅充饑的臆想，根本無法實現;太低了，滿足不了公眾的基本公共服務需求，可能導致公眾的不滿，或者失去公共服務的意義。因此，同樣一種公共服務，在不同的國家或者同一個國家的不同發展階段上，標準都是不一樣的。比如基礎設施的布局和質量在不同的發展階段公眾就會有不同的要求，政府就必須順應民意給予相應的回應、規劃和設計。

　　確定公共服務的生產方式。一旦政府決定要提供某種標準的公共服務，那么政府就要作出這種公共服務是自己直接生產還是通過與社會資本合作的方式來提供的決定。如果政府作出的是要通過與社會資本合作即PPP模式來提供公共服務的決定，那么政府還必須通過一個公開、公正的程序確定與哪個社會資本合作，即確定該公共服務最終的生產者。

　　確定公共服務的運營模式。當某種公共服務生產出來之后，是政府自己運營還是交由生產商或者新的社會資本運營也要由政府來作出決策，即政府要確定某種公共服務的運行模式。由于通常我們認為政府更擅長掌舵而不是劃槳，而運營顯然屬于劃槳的范疇，因此，政府通常會將公共服務的運行交由公共服務的生產商或其他社會資本來運營，即特許經營。但由于這些服務都是公共服務，往往具有一定的公益性，因此，如何運營包括如何定價、如何收費、運行時間、政府與運行商在運行過程中的權責劃分等，也主要由政府來決定，而不是由社會資本完全自主決定。

　　公共服務生產和經營的監督者

　　在政府進行了一系列集體選擇而將公共服務的直接生產責任交給某個社會資本之后，是否就可以坐享高品質的公共服務了，當然也不是。因為，實踐已經證明，公共服務的市場化并不是一勞永逸的事情，不是只要通過PPP模式這種市場化的途徑來提供公共服務，公共服務的供給成效就一定優于政府的直接生產，要想使公眾在PPP模式中享受到性價比最高的公共服務，政府還必須承擔起對生產和經營的監督責任。

　　對公共服務的生產過程是否符合合同要求進行監督。政府一旦采用PPP模式來提供公共服務，就意味著將由社會資本來承擔公共服務的生產任務，那么，社會資本在生產公共服務的過程中是否遵循了合同約定，包括使用的生產資料和技術是否能夠滿足公共服務的質量要求等，政府是要進行監管的，以保證最終產品符合政府的采購意圖，因為并不是所有承擔政府服務外包的社會資本都能夠自覺地嚴格按照合同標準辦事。

　　對公共服務的結果是否符合合同標準進行評鑒。政府在購買公共服務的供給模式中，雖然對服務生產者的經營活動無權進行直接的干涉，比如對它們的人事任免行為，對它們的日常管理行為，對它們具體的經營方式等，政府都無權進行干涉。但政府對生產者生產出的公共產品是否符合合同標準要進行鑒定和評估，以判斷該公共產品是否符合合同約定的質量和數量標準。當然這種鑒定和評估可以由政府相關部門承擔，也可以由政府委托更為獨立的第三方承擔。

　　對公共服務的經營是否符合合同規定進行監督。在PPP模式中，政府通常會賦予社會資本生產某種公共服務之后的特許經營權，以使該社會資本能夠收回成本并最終實現利潤。但社會資本對公共服務的經營不可能完全按照利潤最大化的市場原則來進行，還必須兼顧一定的公益目的。因此，社會力量的運營是否符合合同規定的運營規則，政府也必須進行相應的監管，對那些違背公共服務公益精神的經營行為、對于那些違背政府制定的管制價格的行為等，政府也要根據合同約定以及國家的相關法律給予相應的懲罰。

　　當然，政府在對社會資本的生產及經營進行監督的同時，自身也要信守合同約定。政府應該承擔的風險以及支付和補貼責任也要承擔起來，如按我國財政部113號文的規定，政府應該承擔的風險就包括法律、政策、最低需求等。政府不能利用公權力的強制性任性妄為，于政府有利的就執行，于政府不利的就不執行。因為在PPP模式中，相對于社會資本而言，政府畢竟處于強勢地位，社會資本在遭遇政府違約的情形下往往敢怒不敢言，即便尋求法律的保護，法律提供的保護也往往因政府的強勢而很難執行到位。在我國剛剛開始的PPP模式實踐中就已經出現了地方政府撕毀原來簽訂的合同，甚至以或明或暗的手段阻礙項目正常運行的個別案例。這些案例會極大地挫傷本來觀望情緒就很濃厚的社會資本參與PPP模式的熱情，不得不引起我們的重視。

　　總之，政府越來越多地與社會資本合作提供公共服務的PPP模式，作為一個改革趨勢已經不可避免，但這絕不是政府公共服務供給責任的卸載，而是政府公共服務供給的另一種途徑，一種充分借助了社會資本的競爭優勢，規避了政府壟斷性劣勢的公共服務供給新途徑。在這種新途徑中，政府更應該是一個提供者和監督者，而不再是提供者、生產者和監督者三者合一。政府必須順應這種角色的變化，承擔起自己該承擔的角色，才能確保PPP模式的順暢推行。

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