PPP的全球發(fā)展趨勢及政策啟示

發(fā)布日期：2015-11-10來源：中青年改革開放論壇編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孟艷

　　公私合作伙伴關(guān)系(Public-private partnerships，簡稱PPP或P3s)通過把市場規(guī)律引入公共服務(wù)而改變政府的運(yùn)作方式，通過創(chuàng)新為基礎(chǔ)設(shè)施增值，使政府能夠以相同費(fèi)用提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或者用更少的成本提供相同質(zhì)量的產(chǎn)品。從20世紀(jì)90年代開始，各國逐步推廣PPP，目前，PPP在世界范圍內(nèi)很流行，已成為許多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家公共管理的重要工具，有效地促進(jìn)了各國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。借鑒PPP的國際先進(jìn)經(jīng)驗，加強(qiáng)政府與市場的合作，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式和管理方式，對于提高我國基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

　　一、PPP的內(nèi)涵與作用

　　(一)PPP的內(nèi)涵

　　20世紀(jì)90年代開始使用PPP的概念，但對于PPP所涵蓋的內(nèi)容至今沒有形成統(tǒng)一的界定。國際貨幣基金組織認(rèn)為，PPP通常是指兩個主體的長期合約，在該合約中，一個主體獲取或建設(shè)一種資產(chǎn)或一系列資產(chǎn)，運(yùn)營一段時期，然后把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給第二個主體，這種合約通常發(fā)生在私營企業(yè)和政府之間 。歐洲PPP報告則指出各國對PPP的界定具有廣泛差異，在一些國家，PPP的概念僅限于一些特許權(quán)項目，是指私營部門在特許權(quán)下提供公眾付費(fèi)的各類服務(wù)，而在另一些國家，PPP則可以包括各種類型的服務(wù)外包、公共部門與私營部門之間各種形式的共同合作 。

　　從公共政策與公共管理的角度來看，PPP可以表述為涉及私營部門和公共部門合作的總稱，它的目標(biāo)是基于互惠和共同利益把公共部門和私人部門各自的最優(yōu)能力組合起來，最常見的類型是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項目合作，這類項目是建立在公共部門和私營部門長期合約的基礎(chǔ)上，包括一系列的項目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和(或)資產(chǎn)維持以及私營部門提供融資等構(gòu)成要素。“合作”是PPP的精髓，合作的目的是為了充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過共擔(dān)風(fēng)險，分享利益來實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

　　PPP理念在各國以不同的方式發(fā)展，合作的模式自然也不同，較常見的模式包括：一是項目合作，例如，建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)、設(shè)計-建設(shè)-運(yùn)營(DBO)、設(shè)計-建設(shè)-融資-運(yùn)營(DBFO)、運(yùn)營-維護(hù)-管理(OM&M)、租賃、合資，等等;二是合作管理，例如，政府采取財政激勵措施或財政擔(dān)保的方式吸引私人資本投資于住房、中小企業(yè)等領(lǐng)域，以及各種方式的技術(shù)合作等;三是政策層面的合作，是指政府和私營部門合作，共同規(guī)范教育、交通、技術(shù)政策和城市改造等活動 (P8-10)。

　　在上述三類合作模式中，項目合作直接面向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在實踐中是最受關(guān)注的一類，有關(guān)PPP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)通常在項目融資下統(tǒng)計。例如，在PPP領(lǐng)域頗具影響力的統(tǒng)計機(jī)構(gòu)——公共事務(wù)融資(Public Works Financing，簡稱PWF)提供的全球PPP數(shù)據(jù)庫所采用的統(tǒng)計口徑即屬于此類。

　　(二)PPP的作用

　　在預(yù)算限制日益緊張的情況下，創(chuàng)新提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的途徑是政府致力于推廣PPP的重要原因。PPP通過合作雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)，可以為政府和納稅人帶來諸多好處：

　　第一，公共部門和私營部門可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢。政府核心業(yè)務(wù)是制定政策和為公眾服務(wù);對于一些公共服務(wù)的非核心功能，例如，運(yùn)營、維護(hù)、建設(shè)等，由私營部門承擔(dān)責(zé)任可以取得更好的效果。

　　第二，提高成本效率比。通過發(fā)揮私營部門創(chuàng)新、經(jīng)驗和靈活性優(yōu)勢。PPP通常能夠比傳統(tǒng)的政府采購方式提供更有效率的服務(wù)。例如，據(jù)報道，2003年英國國防PPP項目比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約成本5%—40%。

　　第三，增加對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資。對醫(yī)院、學(xué)校、高速公路和其它地方基礎(chǔ)設(shè)施的投資一般由地方政府承擔(dān)，這通常會增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，PPP可以減少政府的資本成本，有利于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口。

　　第四，通過把私營部門擅長管理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門，有利于減少公共部門的風(fēng)險。

　　第五，提高預(yù)算的確定性。把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門可以減少政府在建設(shè)項目和提供服務(wù)過程中可能面臨的潛在成本，同時，在合約中明確規(guī)定了相關(guān)的公共服務(wù)的成本。

　　第六，更好地利用資產(chǎn)。私營部門的合作者有激勵充分利用基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用各種商業(yè)機(jī)會追求投資回報最大化，這會帶來更高水平和更便利的公共服務(wù)，并減少公共部門的資產(chǎn)占壓成本。

　　對于私營部門，PPP的吸引力在于：一是可以獲得一種相對安全的長期投資機(jī)會。私營部門按PPP合約通過對服務(wù)收費(fèi)或者通過向用戶收費(fèi)，可以保障10—30年，甚至50年或者更長時間的現(xiàn)金流。二是私營部門可以發(fā)揮管理、技術(shù)、融資和創(chuàng)新能力方面的優(yōu)勢，提高項目效率，并從中獲利，同時私營部門在PPP項目中展示的能力與積累的經(jīng)驗，可以為他們帶來更多的商業(yè)機(jī)會。

　　二、PPP在全球應(yīng)用情況概覽

　　過去二十多年，PPP在全球各地都取得了顯著進(jìn)展，廣泛適用于公共管理的各領(lǐng)域，PPP市場較為成熟的國家，例如，在歐盟國家尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等，但在大多數(shù)國家，PPP適用的范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場設(shè)施、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。

　　從區(qū)域角度而言，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)，從國別角度來看，英國、澳大利亞、美國、西班牙、德國、法國等發(fā)達(dá)國家PPP項目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位。

　　(一)全球PPP規(guī)模簡況

　　PPP的定義在各國和各部門都不相同，因此，對于PPP的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在多種版本，很難估計PPP項目的總價值。為便于國際比較，在此采用PWF的數(shù)據(jù)簡要說明。

　　1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占到全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計所占份額為11.4%，美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名義價值為315億美元，在全球的份額為4.1%。

　　(二)歐洲PPP項目的國別分布與部門分布

　　PPP是歐洲基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要工具。1990-2009年，實施了1300個PPP合約，總價值超過2500億歐元，其中，2007年國際金融危機(jī)發(fā)生以后實施新項目約為350個，總價值700億歐元。危機(jī)期間，歐洲大多數(shù)國家的PPP市場都萎縮了，2009年，PPP合約的總價值為158億歐元，比2007年下降了50%，暫時中斷了危機(jī)前歐洲PPP超常規(guī)增長的態(tài)勢 。

　　1990-2009年，英國大約占到歐洲PPP項目的三分之二，西班牙大約占到項目總數(shù)的10%，成為歐洲第二大PPP市場，法國、德國、意大利和葡萄牙各占2～5%，以上六個國家大約占到歐洲PPP項目總數(shù)的92%，歐洲其他國家的PPP市場尚處于起步階段。2006年以后，歐洲PPP市場出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國所占份額有所下降，但仍然是歐洲最大的PPP市場，同時，PPP在歐洲其它國家越來越重要。

　　就世界范圍而言，英國的PPP市場也是最發(fā)達(dá)的，1990-2006年，在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，英國通過PPP方式的融資規(guī)模高達(dá)500億美元，美國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模是英國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的6倍多，但同期，美國PPP項目的融資規(guī)模僅有10億美元。近年來，美國在不斷加快通過PPP方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，2008-2010年，盡管面臨二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，美國PPP仍然保持快速增長的態(tài)勢。

　　從部門分布來看，歐洲PPP市場也出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國最為顯著。2005-2009年，英國PPP項目的分布，按數(shù)目衡量，35%分布在教育領(lǐng)域，34%分布在衛(wèi)生領(lǐng)域，一般公共服務(wù)領(lǐng)域為14%，接下來是環(huán)境，交通運(yùn)輸業(yè)僅占4%，國防和公共秩序領(lǐng)域PPP項目的數(shù)目占比也有所下降。從項目金額來看，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的PPP所占份額為17%，教育領(lǐng)域是27%，衛(wèi)生領(lǐng)域是25%。

　　英國以外的歐洲大陸國家，PPP項目分布主要集中在交通運(yùn)輸業(yè)。2005-2009年，從數(shù)目來看，交通運(yùn)輸業(yè)項目所占比例大約為41%，從項目金額來看，交通運(yùn)輸業(yè)大約占到76%，接下是教育和衛(wèi)生，它們在數(shù)目上合計占比為26%，金額上合計占比11%，遠(yuǎn)低于英國教育和衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項目所占的份額。

　　三、政府設(shè)立國家級專業(yè)機(jī)構(gòu)推廣PPP成為最新國際趨勢

　　政府發(fā)起PPP的初衷一般是減輕某些項目的預(yù)算負(fù)擔(dān)，但是，如果PPP合約設(shè)計不當(dāng)，所有各方對風(fēng)險分擔(dān)和收入分配情況不合理，PPP項目的復(fù)雜性和潛在的負(fù)面后果則會充分顯現(xiàn)。成立專業(yè)PPP管理和咨詢機(jī)構(gòu)可以幫助政府發(fā)展和促進(jìn)PPP市場，同時，有利于保護(hù)公眾利益，從公眾利益的角度處理PPP項目可能存在的爭議。

　　1999年以來，世界各國先后建立了促進(jìn)、發(fā)展以及管理PPP的各種機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)幾乎各不相同，它們所發(fā)揮的作用取決于本國對PPP的需求、法律、行政管理傳統(tǒng)、文化等諸多因素，它們通常被稱為PPP單位(PPP units)。

　　對于PPP單位也沒有嚴(yán)格的定義，世界銀行的定義為：該組織的目標(biāo)是促進(jìn)或提高PPP，并具有管理PPP交易的長期任務(wù)。PPP單位對政府在管理PPP項目中所面臨的制度性問題做出反映，包括政策流程與合作、質(zhì)量把關(guān)、技術(shù)援助、標(biāo)準(zhǔn)化與推廣、促進(jìn)等。PPP單位的基本職能是為不同的公共部門，包括部委、州立和地方政府、國有機(jī)構(gòu)以及其他公共機(jī)構(gòu)提供技術(shù)援助。

　　2008年以來，為調(diào)動各方力量擺脫經(jīng)濟(jì)不景氣，各國加大了對PPP支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發(fā)展的組織保障躍上新臺階。以英國、加拿大、澳大利亞、美國和歐盟為例說明。

　　1.英國

　　英國政府管理PPP的歷史相對較長，2000年，成立了合作伙伴關(guān)系組織(Partnerships UK ，簡稱PUK)來推廣PPP/PFI理念，對PPP交易提供程序和管理方面的技術(shù)援助。2010年，英國政府把PUK與英國財政部的PPP政策小組(the U.K. Treasury’s PPP Policy Team)合并，創(chuàng)立了英國基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure UK，簡稱IUK)。IUK是一個財政機(jī)構(gòu)，它作為英國財政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領(lǐng)域PPP的技術(shù)援助，負(fù)責(zé)執(zhí)行全國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略和為私人投資于各種基礎(chǔ)設(shè)施部門提供便利。在地方政府層面，2009年，英國財政部與地方政府協(xié)會聯(lián)合成立了一個PPP單位——地方合作伙伴關(guān)系(Local Partnerships)，該機(jī)構(gòu)主要為地方政府提供PPP項目技術(shù)援助和評估服務(wù)。

　　2.澳大利亞

　　澳大利亞在2000年就建立了地方性的PPP單位，例如，維多利亞州的PPP單位。2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國層次的PPP單位，即，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施(Infrastructure Australia，簡稱IAU)，該機(jī)構(gòu)面向澳大利亞的整個基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，負(fù)責(zé)全國各級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策，其核心業(yè)務(wù)不局限于PPP，推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的部分職能。2008年，IAU與澳大利亞全國PPP論壇創(chuàng)造了一個全國性的PPP政策框架和PPP的全國標(biāo)準(zhǔn)，按照該政策，各級政府資本成本超過5千萬澳元的所有項目必須把PPP作為備選模式。

　　3.加拿大

　　2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大(PPP Canada)。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大(PPP Canada)通過財政部向國會報告，公司具有獨(dú)立的董事會。加拿大聯(lián)邦政府選擇這種組織形式主要是借鑒省級政府PPP單位的形式，這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運(yùn)作，在管理上具有更高的靈活性。PPP加拿大負(fù)責(zé)審核和建議聯(lián)邦級的PPP項目，為PPP管理制定政策和最優(yōu)實踐，提供技術(shù)援助，并與地方級的PPP單位合作，推廣PPP。PPP加拿大擁有一個“P3加拿大基金”，該基金規(guī)模為12億美元，是聯(lián)邦政府鼓勵地方政府采用和推廣PPP的一種資金激勵措施。任何層級的地方政府都可以申請該基金，適用于交通、水務(wù)、能源、安全、固體廢物處理、文化、體育、旅游、電信、海事、宇航等領(lǐng)域，該基金對項目的投入加上其他的聯(lián)邦資金援助不能超過項目建設(shè)成本的25%。

　　4.美國

　　2003年以來，美國已有7個州建立了PPP單位，主要功能是政策制定和業(yè)務(wù)咨詢，為促進(jìn)美國PPP的發(fā)展，美國學(xué)者建議盡快成立聯(lián)邦一級的PPP單位，提高美國應(yīng)用和發(fā)展PPP的能力。

　　5.歐盟

　　為應(yīng)對危機(jī)發(fā)生以后歐洲PPP市場萎縮的狀況，歐盟集合歐洲投資銀行、歐盟委員會，以及歐盟成員國和候選國力量，于2009年成立了歐洲PPP專家中心(European PPP Expertise Centre，簡稱EPEC)。該中心匯集了歐洲PPP領(lǐng)域的高級專家，致力于在PPP領(lǐng)域分享經(jīng)驗、杠桿化能力和應(yīng)對新挑戰(zhàn)，為歐盟公共部門應(yīng)用PPP提供技術(shù)援助。作為國際性的PPP單位，EPEC擁有37個成員，未來EPEC的影響力將不斷擴(kuò)大。

　　四、我國加強(qiáng)PPP技術(shù)推廣與實踐應(yīng)用的政策建議

　　PPP在我國起步很早，20世紀(jì)80年代中期即被引入電廠、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，1995年廣西來賓電廠B廠成為BOT領(lǐng)域的成功范例，但是，與PPP領(lǐng)域的先進(jìn)國家相比，我國PPP的理論研究和實踐應(yīng)用尚不成熟，具有很大的提升空間。未來較長一段時期，城鎮(zhèn)化將成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要推動力。按照“十二五”規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)，2011-2015年我國城鎮(zhèn)化率將提高4個百分點(diǎn)，據(jù)測算，每增加一個城市人口，基礎(chǔ)設(shè)施投資至少增加1萬元，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善工作將面臨巨大的挑戰(zhàn)。面對城鎮(zhèn)化的要求，我國需要多渠道創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的融資和提供方式，優(yōu)化政策環(huán)境，加快PPP的推廣應(yīng)用。結(jié)合國外PPP的發(fā)展經(jīng)驗和現(xiàn)實需要，建議采取以下措施促進(jìn)我國PPP的發(fā)展。

　　第一，從PPP先進(jìn)國家的經(jīng)驗來看，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施方面的應(yīng)用領(lǐng)域大致呈現(xiàn)規(guī)律性的變化。最初的應(yīng)用主要集中在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括道路、高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場、通信、電力，隨后逐步推廣到硬社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、住宅、供水、污水處理、監(jiān)獄、城市改造等。現(xiàn)在，PPP的應(yīng)用則涵蓋了包括軟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造)和軟社會基礎(chǔ)設(shè)施(社區(qū)服務(wù)、社會福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃)在內(nèi)的所有基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。PPP適用領(lǐng)域的上述路線圖對我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域逐步推廣PPP具有借鑒意義。

　　第二，建議把推廣PPP作為我國創(chuàng)新財政管理模式、提高財政管理效率的重要措施。PPP不僅僅是一種彌補(bǔ)預(yù)算缺口的方式，也是一個更好分擔(dān)風(fēng)險和成本的工具，公共部門與私人部門之間需要合理分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，以實現(xiàn)項目的可持續(xù)性。同時，PPP的成功運(yùn)轉(zhuǎn)還需要具備以下條件：出于正確的目標(biāo)選擇PPP;選擇適宜的PPP合約;在政府預(yù)算中清晰透明地記錄PPP;在實踐中按照最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)管理PPP。在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，更多、更規(guī)范地運(yùn)用PPP有利于推進(jìn)財政管理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　第三，盡快建立中央和地方級別的專業(yè)PPP單位，以處理PPP推廣過程中的瓶頸因素。近年來，處于PPP前沿水平的國家在汲取地方PPP單位成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，紛紛了建立全國性的PPP單位，支持PPP項目的質(zhì)量控制、技術(shù)援助、標(biāo)準(zhǔn)化、促進(jìn)工作和政策指引，幫助公共部門設(shè)計和實施PPP項目，為推廣PPP提供國家層面的組織保障，多數(shù)PPP單位在財政部內(nèi)設(shè)或向財政部報告。(轉(zhuǎn)自中國財經(jīng)報網(wǎng)，來源中青年改革開放論壇(莫干山會議)組委會，原標(biāo)題《公私合作伙伴關(guān)系的全球發(fā)展趨勢及政策啟示)

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