國內PPP實踐模式與建議

發布日期：2015-10-30來源：中國證券報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　寧波市金融辦 林濤 周逸斌 楊韜

　　近年來，國內開始了PPP的新一輪探索，除國家發改委和財政部發布的指導性文件外，全國已有20余個省市發布了PPP相關指導實施意見，配套項目資源庫也逐步建成。

　　從政府和投資人利益風險分配的角度出發，可將國內新一輪PPP探索實踐分為標準PPP模式、過渡模式和民間募資模式共三大類。在標準PPP模式下，政府授予社會資本特許經營權，通過建立風險共擔機制和引進市場化經營機制，提高公共產品供給效率和公共服務水平。但是，標準PPP模式要求政府能平衡各方利益，合理設計定價和收益分配機制，在實際推進過程中仍面臨著一系列問題，也難以快速解決各地融資的燃眉之急，因此各地也出現了變通實施的過渡模式。最典型的是基于BT等傳統模式演變的“明股實債”模式，投資者以向SPV入資持股的方式為政府提供資金，政府承諾支付固定比例或固定金額的投資收益;形式上是股權的持有和退出，實質上卻是債務資金的發放和收取，存在隱形債務風險，財政部近期已明確禁止。還有一類是基于創新型投資基金的“民間募資”模式，如溫州幸福軌道公司作為融資主體，向包括個人投資者在內的社會資本募資用于溫州市域鐵路項目建設。但這一模式同樣需要政府承擔兜底責任，也需要區域性股權交易市場作為個人股權進出的配套設施，不能簡單復制。

　　無論哪種模式，金融都能為PPP項目及相關參與主體提供全方位、多層次的綜合解決方案。一是為項目資金募集提供來源，金融資本可以直接投資于SPV(特殊目的公司)，也可入股民營企業間接參與PPP項目，或是通過銀行信貸、債券、信托、資產證券化等融資方式為SPV融資。二是為項目運營提供綜合服務，金融機構和投資機構在投資、管理和分析方面更為專業，能設計相對完善的融資方案、風險管控措施和發展規劃。三是為投資者交易和退出提供平臺，通過場內外市場實現股份交易轉讓，有效減輕政府負擔，又能使投資者得到合理的定價，還能讓后來的投資者得以參與項目。

　　建議地方政府做好以下兩方面工作，加速PPP模式的推廣運用：一是積極推進實施標準PPP模式：首先是抓緊建立健全一攬子制度體系，為推廣PPP項目提供切實可行依據;其次是全面篩選儲備項目主體，做到增量與存量并重;最后是針對經營性、準經營性和非經營性項目的不同特征，分類設計可復制、可推廣的標準化模板，起到示范帶動作用。二是創新推動PPP模式完善升級：首先是根據相關部委要求重新梳理現有項目庫，及時調整不符合要求的項目方案;其次是在合規前提下，審慎推進創新，如優化投資回報和投資引導機制，探索將非經營性項目與其他經營性項目或相關資源開發權打包，引進保險資金、社保基金、信托等長期金融資本，學習“幸福軌道”經驗探索撬動民間資本等;最后是設計合理退出方案，統籌各項目分期償付的時間，鼓勵投資者之間的交易轉讓，緩解政府“最后一棒”的財政壓力。

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