構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式

發(fā)布日期：2015-08-14來(lái)源：財(cái)政部財(cái)科所《研究報(bào)告》編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/錢斌華

　　1、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念界定與內(nèi)容屬性

　　智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是指根據(jù)智慧城市發(fā)展，以滿足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范圍內(nèi)建設(shè)的各類現(xiàn)代信息基礎(chǔ)設(shè)施。其具體內(nèi)容包括：

　　1.光網(wǎng)城市：即以光纖為網(wǎng)絡(luò)的城市。光網(wǎng)城市的啟動(dòng)，源于2010年4月工信部、國(guó)家發(fā)改委等七部委發(fā)起的《關(guān)于推進(jìn)光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，該意見要求加快推進(jìn)光纖寬帶建設(shè)，加速城市光纖到戶、農(nóng)村光纖到村。

　　2.無(wú)線城市：即使用高速寬帶無(wú)線技術(shù)，覆蓋城市行政區(qū)域，向公眾提供隨時(shí)隨地接入、高速的無(wú)線網(wǎng)絡(luò)，讓公眾可以充分利用無(wú)線終端或無(wú)線技術(shù)獲取信息。這是城市信息化和現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，也是衡量城市運(yùn)行效率、信息化程度以及競(jìng)爭(zhēng)水平的重要標(biāo)志。

　　3.三網(wǎng)融合：即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)這三張網(wǎng)絡(luò)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的演進(jìn)過(guò)程中，通過(guò)技術(shù)改造，使其技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，為用戶提供語(yǔ)音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。

　　4.智能電網(wǎng)：即電網(wǎng)智能化，也被稱為“電網(wǎng)2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過(guò)先進(jìn)的傳感和測(cè)量技術(shù)、設(shè)備技術(shù)、控制方法以及決策支持系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟(jì)、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標(biāo)。

　　5.物聯(lián)網(wǎng)：即通過(guò)射頻識(shí)別(RFID)、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，按約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進(jìn)行信息交換和通信，以實(shí)現(xiàn)對(duì)物品的智能化識(shí)別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理。

　　智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，相比其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、電力等，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性更為明顯，互聯(lián)互通的要求更高。同時(shí)，由于有著較高的技術(shù)壁壘，具有與生俱來(lái)的自然壟斷性，對(duì)于政府的協(xié)調(diào)和規(guī)制能力要求也更高。

　　2、我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

　　近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡(luò)，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。光網(wǎng)城市方面，截至2012年6月，全國(guó)使用4兆及以上帶寬產(chǎn)品的用戶比例已經(jīng)達(dá)到了54%，全國(guó)已有12個(gè)省份4兆以上的寬帶產(chǎn)品用戶比例超過(guò)了60%;在網(wǎng)絡(luò)覆蓋能力上，新增光纖到戶覆蓋家庭超過(guò)了2300萬(wàn)戶，新增固定寬帶接入互聯(lián)網(wǎng)家庭超過(guò)了1000萬(wàn)戶;無(wú)線城市方面，僅以中國(guó)移動(dòng)為例，截至2012年6月底，已與31個(gè)省248個(gè)城市政府簽約，共有30個(gè)省321 個(gè)城市的無(wú)線城市上線推廣，應(yīng)用總數(shù)達(dá) 1.8萬(wàn)，獨(dú)立使用用戶數(shù)達(dá)2608萬(wàn),訪問(wèn)PV量超過(guò)47913萬(wàn);三網(wǎng)融合方面，全國(guó)已經(jīng)有54個(gè)地區(qū)成為“三網(wǎng)融合”的試點(diǎn)區(qū)域，覆蓋人口已經(jīng)達(dá)到 3億人以上，經(jīng)廣電總局批準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證機(jī)構(gòu)已達(dá)617家、網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺(tái)17家、開展移動(dòng)通信網(wǎng)手機(jī)電視業(yè)務(wù)的單位20家、開展互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)的單位7家;智能電網(wǎng)方面，到2012年，“加強(qiáng)智能電網(wǎng)建設(shè)”三次寫入了我國(guó)政府工作報(bào)告，并納入國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要，累計(jì)安排了303項(xiàng)智能電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目，已建成投產(chǎn)251項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目，制定并發(fā)布了《智能電網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃》;物聯(lián)網(wǎng)方面，2011年中國(guó)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過(guò)2600億元;產(chǎn)業(yè)分布上，已初步形成環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角以及中西部地區(qū)四大區(qū)域集聚發(fā)展的總體產(chǎn)業(yè)空間布局。2012年8月，工信部發(fā)布了《無(wú)錫國(guó)家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(2012—2020年)》，將加大對(duì)示范區(qū)內(nèi)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持力度，加強(qiáng)稅收政策扶持，并推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過(guò)資本市場(chǎng)直接融資。

　　我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷取得良好成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：

　　一是投資主體分散。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體既有各級(jí)政府，還有三大電信運(yùn)營(yíng)商、廣電、電力公司、相關(guān)企業(yè)等，投資主體分散，難以形成合力。

　　二是對(duì)多元投融資的激勵(lì)不足。政府在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)過(guò)程中，往往以財(cái)政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對(duì)民間資本形成有效的吸引和拉動(dòng)，財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮不夠。

　　三是運(yùn)營(yíng)管理效率低下。表現(xiàn)在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設(shè)施，難以形成高效的運(yùn)行和管理模式。

　　3、 我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的三種途徑

　　當(dāng)前，引導(dǎo)民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要選擇。2012年7月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域盡快推出一批引導(dǎo)民間投資參與的重點(diǎn)項(xiàng)目，發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)，中央各部委也相應(yīng)出臺(tái)了引導(dǎo)民企投資的實(shí)施細(xì)則。2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))要求“各級(jí)政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制”，“做好制度設(shè)計(jì)和政策安排，明確適用于政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目類型、采購(gòu)程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜”，“積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作。重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目”。

　　在此背景下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，開展各類增值應(yīng)用業(yè)務(wù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　構(gòu)建我國(guó)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，可以從智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種不同類型出發(fā)，探索政府公共部門與民營(yíng)部門合作的三條途徑。

　　(一)已有智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式

　　政府可以通過(guò)出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)來(lái)參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)和管理。民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過(guò)政府向使用者收費(fèi)。

　　1.民營(yíng)企業(yè)通過(guò)購(gòu)買或租賃的形式獲得智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)。在這種形式下，民營(yíng)企業(yè)可以在政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)下，自己向用戶收費(fèi)。如可對(duì)民間資本進(jìn)一步開放網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)，電信企業(yè)將自有網(wǎng)絡(luò)、或設(shè)備委托民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行第三方管理和維護(hù)服務(wù)，以促進(jìn)專業(yè)化分工，提升服務(wù)水平。同時(shí)，支持民間資本在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域投資，進(jìn)一步對(duì)民間資本開放互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心(IDC)和接入服務(wù)(ISP)業(yè)務(wù)，引導(dǎo)民間資本參與IDC和ISP業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　2.民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府擁有的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和維護(hù)。在這種形式下，由政府向民營(yíng)企業(yè)支付一定的費(fèi)用。如可在各部門信息資源整合的基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源管理中心，引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)合作伙伴，對(duì)各部門電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行和維護(hù)管理，并由政務(wù)資源信息資源管理中心支付相應(yīng)的費(fèi)用給運(yùn)維企業(yè)，以提高資源的利用效率。

　　(二)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建改造的公私合作模式

　　對(duì)于需要維修或需要擴(kuò)建或改造的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過(guò)租賃-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)(LBO)、購(gòu)買-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)(BBO)、外圍建設(shè)(Wraparound Addition)等形式與民營(yíng)企業(yè)開展合作。

　　在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建過(guò)程中，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。在特許權(quán)下，經(jīng)營(yíng)者向用戶收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)，這不但可以加快提升智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和升級(jí)改造的速度，同時(shí)也為政府新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集到了一定的資金。

　　作為配套措施，政府需要放寬對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。民營(yíng)企業(yè)在申請(qǐng)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、集成等過(guò)程中，需要簡(jiǎn)化審批條件和流程，凡具有相應(yīng)資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)，均可平等地參與到項(xiàng)目招標(biāo)中來(lái)。

　　(三)新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式

　　新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施大致可分為兩類：一是已有的基礎(chǔ)設(shè)施已不可再用，需重新建設(shè);二是根據(jù)業(yè)務(wù)和承載的需求，需要新建。對(duì)于新建的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)(BTO)、建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)(BOO)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。

　　新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的一個(gè)典型應(yīng)用是鼓勵(lì)民間資本參與基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，即根據(jù)專業(yè)化分工經(jīng)營(yíng)，將基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施外包給第三方民營(yíng)企業(yè)，并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

　　4、 構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的保障機(jī)制

　　為確保智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公司合作模式能有效、高效地開展，還需要合理設(shè)計(jì)相關(guān)的保障機(jī)制。

　　(一)建立和完善監(jiān)管體系

　　完善的監(jiān)管體系有利于協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系、規(guī)范政府與企業(yè)的行為。在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的過(guò)程中, 需要建立和完善監(jiān)管體系，加強(qiáng)政府職能，避免政府監(jiān)管缺位,杜絕操作過(guò)程中各種違規(guī)甚至違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)，也要規(guī)范政府透明運(yùn)作，降低進(jìn)入門檻，簡(jiǎn)化進(jìn)入流程，避免在市場(chǎng)層面干預(yù)過(guò)多,為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造良好的投資建設(shè)環(huán)境。

　　(二)設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

　　智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資金額大, 工期長(zhǎng), 不確定因素多, 相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨(dú)承擔(dān), 都不利于項(xiàng)目的成功實(shí)施。因此，設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，讓建設(shè)和運(yùn)維風(fēng)險(xiǎn)在公共部門和私人部門間進(jìn)行合理分擔(dān)，是十分有必要的。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的一般原則是: 每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)。具體要求是：風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng)、與控制力相稱、與投資者參與程度相協(xié)調(diào)、與收益相對(duì)應(yīng)、與造成的損失相對(duì)稱、與對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性影響相適應(yīng)。

　　(三)慎重選擇合作伙伴

　　在選擇民營(yíng)企業(yè)作為合作伙伴的過(guò)程中，需要在市場(chǎng)充分開放的基礎(chǔ)上,引入公開透明、開放競(jìng)爭(zhēng)和平等互利的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,選出真正有能力的投資人作為合作伙伴。

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