非營利基礎設施項目如何市場化

發布日期：2015-03-18來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　新一屆政府上任后，執政思路逐步細化，城市基礎設施建設和新型城鎮化建設成為基本國策，相關政策也逐步趨于明朗。2013年9月16日國務院出臺的《關于加強城市基礎設施建設的意見》和《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》中均明確提出，要加大城市基礎設施的建設和資金投入力度，積極推廣特許經營等市場化方式。

　　非營利基礎設施市場化前提是什么

　　經營性基礎設施項目(如高速公路、燃氣等)現金流充足，自身能夠實現盈利，項目融資和市場化都相對簡單和容易。準經營性基礎設施項目和非經營性基礎設施項目，由于項目公益性比較強，一般來說，即使項目有收費機制，其價格也較低，往往導致項目盈利性差或無法盈利，非經營性基礎設施項目甚至沒有收費機制和現金流入。

　　由于市場和資本的逐利特性，非營利的基礎設施項目對于市場和投資方來說是沒有吸引力的。因此，如何構建非營利基礎設施項目的可行商業模式或融資模式，使其有經營現金流、實現保本微利，是這類項目市場化運作成功的前提。這也是目前國內污水處理、垃圾處置和軌道交通等項目市場化能成功的經驗。

　　目前，國內正在推進的公私合作(PPP)試點項目要求加強商業模式和融資模式的研究論證。有關部委在市政公用領域推廣和規范政府與社會力量合作的相關意見中明確要求，在推進PPP試點項目時，相關部門應委托專業的設計或咨詢機構編制實施方案，研究和確定項目的技術路線和投融資結構等，做好前期論證，確保項目的可行性和可操作性。

　　如何構建商業模式實現市場化

　　分析準經營性基礎設施項目和非經營性基礎設施項目的投資經營情況，可以看出其盈利能力不強的主要原因，一是沒有經營收入，或是出于公共利益考慮，終端價格受政府控制，導致收入較低無法實現收支平衡;二是項目投資巨大。從國內非營利基礎設施項目市場化的實踐來看，構建商業模式一般采取提供補貼增加收入、降低經營部分的初期投資或配置盈利資源等方式。具體到每個項目，則需要綜合考慮項目所屬行業特性、法規政策、預期目標及具體情況，分別研究和設計項目商業模式或融資模式。

　　第一種模式，政府購買服務后補貼，通過“影子價格”實現合理收益。對污水處理項目，省會等大中城市污水處理費多在0.8-1.0元/噸，中小城市約為0.6-0.8元/噸，而污水處理標準達到一級B時投資和運行費用約為 0.7-0.8元/噸，一級A標準時增加到1元/噸左右。如果僅由終端用戶付費，則項目必然是長期虧損，無法實行市場化。在此領域通用的模式是通過市場化方式引入社會資本負責投資、建設和運營，由政府作為購買方統一采購污水處理服務，并與投資人結算。政府根據運營成本和合理利潤確定購買服務的結算價(即 “影子價格”)，實現社會資本的合理收益，對于影子價格和實際征收的污水處理費之間的差額，由財政予以補貼。目前，垃圾處理和污泥處理處置等項目基本都是采用這一模式。

　　第二種，政府給予前補貼，降低可經營部分初期投資。對于軌道交通項目來說，其投資額巨大且收益外溢，是項目收支不平衡的主要原因。以北京地鐵4號線為例，項目總投資約153億元，按照2004年的票價政策，項目30年的總收入只能在覆蓋運營成本以及追加投資、更新投資后，回收約30%的投資(約46億元)，其余107億元投資無法平衡。經研究和論證，項目實施單位和咨詢顧問根據投資與項目運營的關聯度，創造性地將項目分為AB兩部分，A部分主要為洞體等土建工程投資(107億元)，由政府投資;B部分為車輛和機電設備等與項目運營關聯度較高的投資(46億元)，引入香港地鐵等社會資本投資建設B部分，租賃A部分資產，負責整體項目的運營，從而完成了項目市場化運作。北京地鐵16號線則在4號線模式的基礎上，進一步對A部分引入保險資金約120億元股權投資。

　　第三種，捆綁優質項目或配備資源。構建商業模式常用方法還有，將非營利項目的建設或運營和經營性項目的建設或運營捆綁起來“搭售”，比如污水處理廠BOT項目捆綁配套管網的投資和運行;或者是配備資源的方式，如采用市政道路和公園等無收入基礎設施項目與周邊關聯地塊捆綁開發的手段，用周邊土地產生的收益來投資或補貼基礎設施項目。

　　第四種，部分環節市場化。出于提高投資控制水平或降低運行成本的考慮，基礎設施項目可以將投資建設或運行環節單獨實施市場化。BT模式(投資建設回購)即是僅針對投資建設環節，而合肥市巢湖流域鄉鎮污水處理廠DBO(設計、建設、運營)項目，則是將36個鄉鎮小規模污水處理廠的設計、建設和運行部分作為一個項目完成市場化運作，引入專業公司負責實施，投資則由政府另行籌集。

　　基礎設施項目種類和數量繁多，構建商業模式和融資模式的途徑也很多，創新也層出不窮。設計融資模式既要借鑒類似項目的成功經驗和教訓，同時還要研究金融市場關注點以及行業投資人的需求。評價項目是否成功的主要原則，首先是能否被市場所接受，有足夠的投資人充分競爭;其次是融資成本的高低;最后就是能否長期可持續經營，實現參與方的多贏。

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