管控下的PPP之路：不忘初心,回歸本源

發布日期：2018-05-25來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式的“前世今生”

　　 我國從上世紀80年代中期開始在基礎設施領域探索使用BOT（建設-運營-轉讓）模式，1984年第一次實踐運用該模式興建廣東沙頭角電廠，1995年國家正式批復廣西來賓電廠二期工程采用BOT方式建設，從此開啟了浩浩蕩蕩的“前PPP時代”。筆者于2002年開始在城市污水、供水、固廢等市政領域參與BOT、TOT（轉讓-運營-移交）、特許經營等的實踐，親身經歷PPP時代的前后變革。

　　 2013年，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。2014年9月，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號文），對PPP（政府和社會資本合作）模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。2014年12月，國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號），專門提到“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目”。2015年4月，經國務院常務會議審議通過后，國家發展改革委聯合財政部等部門第25號令發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》也指出，“鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營,提高公共服務質量和效率”。

　　 近幾年來，國家大力推進投融資體制改革，陸續出臺一系列政策鼓勵推廣PPP模式，充分發揮社會資本在投資、融資、建設和運營等方面的專業優勢，提升公共產品和公共服務供給效率，有效緩解了地方政府財政壓力，防范和化解了政府債務風險。據悉，這幾年來累計投資額超過了18萬億元人民幣，取得了舉世矚目的成績，使我國成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。

　　 “亂象”催生強管控

　　 在各地PPP項目高歌猛進的同時，各種“亂象”不時冒頭，較為突出的如“重建設輕運營”拉長版BT（建設-移交）、項目前期工作不充分倉促上馬、財承僅測算單個項目支出責任或突破10%紅線、“兩評一案”與采購文件及合同前后不一致、采購程序不規范、地方政府融資平臺充當社會資本、政府方向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足、“明股實債”、績效考核體系缺失或不完善等等，不一而足。更有從業者總結了所謂的“十大亂象”。

　　 針對在項目實踐中出現的一些與政策要求或初衷并不完全相符的現象，相關部委自2017年開始陸續出臺政策文件對PPP市場進行規范和整頓。特別是2017年后半年，新一輪地方政府融資監管同時加強，一時間風聲鶴唳。

　　 2017年5月，財政部要求全面開展地方政府融資擔保清理工作，并嚴禁地方政府以借貸資金出資設立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。同年6月5日，財政部通過編制“負面清單”，明確政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的“服務類”事項。同年11月16日，財政部下發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)，一方面嚴格項目新入庫標準，另一方面開始集中清理已入庫項目，清退不符合規范運作要求、構成違法違規舉債等項目，并設立期限為2018年3月31日。

　　 2018年4月24日，財政部出臺《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金[2018]54號），清查整頓前三批“示范項目”并要求加強項目規范管理、強化信息公開、建立健全長效管理機制。多個示范項目被要求限期整改、調出示范項目庫甚至調出示范并退庫。

　　 2018年5月8日，財政部PPP中心公布了各地落實PPP項目庫集中清理工作的情況。根據匯總情況，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元；即退庫與整改的PPP項目投資額共計4.9萬億元。

　　 在2018年4月2日中央財經委員會第一次會議提出的“結構性去杠桿思路”指導下，財政部、國資委、央行等部委先后出臺多份文件，包括《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）和《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發[2018]106號）等文件。各地開始配套出臺新的發展規范文件，紛紛落實清理工作。截至目前，已經有北京、湖南、新疆、山東、云南以及杭州、吉林等地發布專項文件整治，以規范PPP發展、管控隱性債務風險為目標，積極探索監管聯動。

　　 這些文件的出臺，對PPP項目在全生命周期內的合法合規性提出更高要求，被部分業內人士稱為“最嚴清理”。與此同時，金融機構也在收緊對項目的融資，新項目端的觀望情緒漸濃，行業整體進入“冷靜期”。

　　 回歸本源的PPP模式

　　 就短期來看，清庫、債務資金不得充當項目資本金等強管控政策和措施會對PPP行業帶來一定的影響，如加劇已簽約項目的違約、影響原本比較優質的項目進度、部分項目的參與主體處于觀望狀態導致項目數量下降，等等。

　　 在強管控政策下，頂層設計和中央部門層面將“規范”作為推進PPP工作的重中之重，中央層面釋放出的從嚴監管的信號，勢必影響部分財政基礎較薄弱省市PPP項目入庫、融資和開工進度，也將波及一些經營性現金流不佳的項目。總體而言，真正規范的PPP項目并未受到太多的影響，一些優質項目依然是各類社會資本角逐的“稀缺資源”。比如今年4月份，江蘇淮安區黑臭水體綜合整治PPP項目資格預審結果公告21家聯合體入圍，社會資本方可謂“眾星云集”，一如既往地表現出對優質項目的巨大熱情。

　　 在筆者看來，規范政策的頻繁出臺看似短期掣肘了PPP項目的發展，然而管控的目的是引導與規范，是為了行業整體的健康發展。就清庫政策來看，清理出庫的只是不規范或落地不及時的PPP項目，清庫不是PPP本身機制的問題，而是做PPP的動機不對，清庫有利于正本清源，是對現有PPP市場的糾偏，防止PPP市場“劣幣驅逐良幣”，讓真正的規范項目得以發展，引導整個PPP市場從高速增長到高質量發展。

　　 目前，PPP清庫已接近尾聲，通過對存量項目進行二次規范篩選，不合規的項目已被清理或要求整改，現有入庫項目基本符合要求，這些項目將成為全國PPP項目的標桿，是對規范優質PPP項目的正向激勵，是各類主體參與PPP項目實踐的風向標，有利于PPP質量的提升和后續的規范發展。清庫之后，PPP發展將由量變轉向質變，地方債務也有望下降，PPP將進入常規的良性發展軌道。

　　 從92號文發布截至今年4月7日，新入庫項目2011個，對應投資總額近2.8萬億元；平均每月新入庫項目402個，對應投資額5504億元，較2016年和2017年上半年均有所加快。相關統計數據表明，從成交總量分布來看，2018年4月，全國PPP項目總體成交量為229個，環比下降4%，同比增長4%。從成交總額來看，2018年4月，全國PPP項目總體投資規模為2344億元，環比下降17%，同比下降13%。可見，市場對PPP模式仍有較高認可度，后續PPP仍將有較大發力空間。從PPP新入庫行業結構變化來看，生態環保、農業、林業等新入庫項目比重較高，項目庫增長較快，而這與精準脫貧、環保攻堅等部分領域加快發力有關，PPP模式將助力經濟加速轉型。

　　 總之，管控不是目的，管控只是手段，通過一系列管控政策措施，對于不規范、踩“紅線”的PPP項目堅決說“不”。杜絕偽PPP項目，不忘“公平競爭、長期運營、績效考核”之初心，使PPP項目回歸本來的正途，平衡好速度與質量的關系，促進PPP市場在規范中發展、在發展中規范。

　　 （作者系中國新興集團總經理，國家發展改革委和財政部PPP專家庫“雙庫”專家，對外經濟貿易大學綠色金融與可持續發展研究中心客座研究員）

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