探索PPP發(fā)展的中國(guó)路徑

發(fā)布日期：2017-10-17來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來(lái)，PPP在中國(guó)廣受關(guān)注，這主要是因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)約束日趨硬化，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依然繁重。PPP可以通過(guò)政府和民間資金等的合作，借助一系列合約的安排，來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身和政府債務(wù)之間的隔離，同時(shí)也能夠吸引民間資金的參與，因此能夠同時(shí)滿(mǎn)足政府和社會(huì)資金的需要。　

　　 一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。　

　　 在界定PPP的涵義時(shí)，通常將PPP分為廣義和狹義兩個(gè)概念。廣義的PPP指公共部門(mén)與社會(huì)投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。而狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，指政府部門(mén)與社會(huì)投資者共同將資金或資源投入項(xiàng)目，并由社會(huì)投資者建設(shè)并運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目的方式。

　　 從狹義涵義上來(lái)解讀，PPP與傳統(tǒng)項(xiàng)目融資模式具有一定的區(qū)別。從特征上來(lái)看，PPP與傳統(tǒng)的承包模式和私有化既有相似處也有不同點(diǎn)：從激勵(lì)機(jī)制上來(lái)看，PPP更趨近于私有化；從預(yù)算會(huì)計(jì)制度上看，更趨近于傳統(tǒng)承包。PPP對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目的運(yùn)行績(jī)效負(fù)責(zé)，傳統(tǒng)承包在建筑保修到期后對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行績(jī)效不負(fù)責(zé)任。總體來(lái)看，傳統(tǒng)承包、PPP和私有化的主要區(qū)別在于資產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)、企業(yè)是否建立并運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、策劃管理的主體三個(gè)方面。傳統(tǒng)的承包模式只負(fù)責(zé)構(gòu)建，不負(fù)責(zé)維護(hù)和運(yùn)營(yíng)；PPP對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)是暫時(shí)的，私人企業(yè)對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)是無(wú)限期的，只受一般立法限制；PPP和傳統(tǒng)承包的優(yōu)點(diǎn)在于保留了政府決策權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)利。　

　　 PPP項(xiàng)目適用的領(lǐng)域比較廣泛，包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮(zhèn)化、市政工程、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。對(duì)于PPP項(xiàng)目的適用范圍，在財(cái)政部與發(fā)改委的描述中存在細(xì)微差異，前者認(rèn)為包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，后者則將適合范圍界定為公共產(chǎn)品和服務(wù)。　

　　 根據(jù)收費(fèi)機(jī)制不同，PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類(lèi)項(xiàng)目。對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可給予適當(dāng)補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類(lèi)納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。　

　　 因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的差異和環(huán)境的不同，中國(guó)對(duì)PPP涵義的界定與西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有一定差別。根據(jù)中國(guó)國(guó)情和PPP模式在中國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用情況，PPP合作模式的概念主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行界定。

　　 首先，在中國(guó)PPP合作模式中的私營(yíng)部門(mén)與公共部門(mén)相對(duì)，不僅指私有制企業(yè)和外資企業(yè)，還應(yīng)包括具有獨(dú)立法人資格的國(guó)有企業(yè)。這是因?yàn)橐环矫嬷袊?guó)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)總值占整個(gè)國(guó)民生產(chǎn)總值的絕大部分，另一方面大型的有能力承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責(zé)任的集團(tuán)一般都是國(guó)有企業(yè)。公共部門(mén)一般指的是政府機(jī)構(gòu)和由政府相關(guān)部門(mén)控制的不具有獨(dú)立法人資格的國(guó)有企業(yè)。

　　 其次，公共部門(mén)和私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。PPP合作模式的最終目的是實(shí)現(xiàn)共贏，追求整體效益最大化，所以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該根據(jù)能力而定。利益分配則是在綜合考慮雙方的成本和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行，在不損害消費(fèi)者權(quán)利的前提下滿(mǎn)足私人部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求。

　　 另外，PPP合作模式中公私雙方的合作是建立在平等互利的基礎(chǔ)上的。長(zhǎng)期以來(lái)在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域中國(guó)政府往往既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又充當(dāng)“裁判員”的角色，在新型的合作模式下政府必須轉(zhuǎn)換其職能和角色，在私人投資者的選擇、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配等方面不能有任何特權(quán)。一旦與私人投資者簽訂合作協(xié)議，政府部門(mén)僅代表合作的一方，在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中不能利用職權(quán)干涉項(xiàng)目的建設(shè)和私人投資者的行為。由于中國(guó)國(guó)情的特殊性，這一點(diǎn)尤為重要，關(guān)系到PPP項(xiàng)目是否能夠順利進(jìn)行。

　　 PPP的本質(zhì)是公私合作，注重的是公平與效率的有機(jī)結(jié)合，在盡可能小地?fù)p失效率的情況下實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展中的公平，同時(shí)在盡可能小地?fù)p失公平的情況下提高經(jīng)濟(jì)資源，特別是公共部門(mén)資源的使用效益和綜合效率。總體來(lái)看，私人資金參與城鎮(zhèn)化融資主要可以發(fā)揮以下四個(gè)優(yōu)勢(shì)：

　　 一是有利于轉(zhuǎn)換政府職能并減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在可以節(jié)省公共部門(mén)開(kāi)支減輕政府預(yù)算方面的壓力，也同時(shí)將政府從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變成一個(gè)監(jiān)管的角色，進(jìn)一步保證質(zhì)量。政府在建設(shè)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，往往由于資金不足，讓民營(yíng)部門(mén)進(jìn)行投資，民營(yíng)部門(mén)可以通過(guò)收費(fèi)的形式收回投資。政府在此過(guò)程中可能不需要投資一分錢(qián)，卻能夠?yàn)樯鐣?huì)提供出原本應(yīng)該自己提供的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，同時(shí)經(jīng)過(guò)一定時(shí)期后還可以獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。

　　 二是可以充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)。一方面，PPP管理模式在為公共部門(mén)提供融資的同時(shí)，為公共部門(mén)帶來(lái)了民營(yíng)企業(yè)新的生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，從而大大提高了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和水平。同時(shí)也在不增加公眾稅負(fù)的基礎(chǔ)上，憑借“使用者付費(fèi)”機(jī)制，以私人部門(mén)之手，更大限度地滿(mǎn)足了社會(huì)公眾的需要。另一方面，公共部門(mén)和私人企業(yè)在初始階段共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短了前期工作周期，并降低了項(xiàng)目費(fèi)用。此外，PPP的可持續(xù)性可以有效實(shí)現(xiàn)成本的代際分擔(dān)。PPP項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間一般為15—30年，減輕了當(dāng)代人承擔(dān)未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本負(fù)擔(dān)。

　　 三是可以實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)與私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理配置。借助PPP，公共部門(mén)與私人部門(mén)共同分擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)與服務(wù)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而改變了傳統(tǒng)模式下風(fēng)險(xiǎn)集中在公共部門(mén)的問(wèn)題。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不僅可以發(fā)揮私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，也可以使公共部門(mén)能夠有精力更加專(zhuān)注于執(zhí)行那些基本的職能。同時(shí)，政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也不會(huì)喪失對(duì)項(xiàng)目的全部控制權(quán)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮需要一定的約束條件，因?yàn)楦鶕?jù)既定利益下風(fēng)險(xiǎn)最低化原則，合作雙方都有動(dòng)機(jī)最小化自身的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 四是利潤(rùn)調(diào)節(jié)更加靈活。PPP在融資模式下遵循高風(fēng)險(xiǎn)高收益的利潤(rùn)分配原則，即承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度越高，分享到的利潤(rùn)越大。政府公共部門(mén)與私人部門(mén)依據(jù)雙方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度共同分配利潤(rùn)。而在PPP管理模式下，政府不再?gòu)捻?xiàng)目中分享利潤(rùn)，而是對(duì)私人部門(mén)的利潤(rùn)進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)。　

　　 從金融市場(chǎng)角度看，PPP項(xiàng)目能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流收益，與資產(chǎn)證券化的基本要求契合。一般而言，在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中，都要求在項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的回報(bào)機(jī)制中，對(duì)項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流做出財(cái)務(wù)測(cè)算，包括現(xiàn)金流出、現(xiàn)金流入和凈現(xiàn)金流等數(shù)據(jù)。同時(shí)，要對(duì)財(cái)政的承受能力和財(cái)政支出責(zé)任等做出論證，并要求納入財(cái)政預(yù)算審議，以保證政府付費(fèi)的確定和落實(shí)。這些都是PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流可預(yù)測(cè)、可持續(xù)和穩(wěn)定的保障，是PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)。

　　 根據(jù)前述有關(guān)PPP的基礎(chǔ)理論，再結(jié)合近期的政策趨勢(shì)，即從化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到政府隱性負(fù)債顯性化，再到規(guī)范政府舉債和支出。從PPP在中國(guó)市場(chǎng)上的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，可以從中提煉出PPP模式的三大關(guān)鍵點(diǎn)：

　　 第一，PPP不僅是“引資”，更是“引智”。PPP不僅僅是吸引社會(huì)資本的資金，更關(guān)鍵的是吸引社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)能力和管理經(jīng)驗(yàn)。在一個(gè)充分有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上，經(jīng)驗(yàn)足、效率高、成本低的社會(huì)資本，才最被市場(chǎng)認(rèn)可，其在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的效率和經(jīng)驗(yàn)方面，也就跟可能會(huì)優(yōu)于政府為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)而設(shè)立的傳統(tǒng)國(guó)企。把一些項(xiàng)目讓有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)性的機(jī)構(gòu)做，會(huì)比政府自己出資經(jīng)營(yíng)更有效率。同時(shí)，社會(huì)資本愿意出資也是基于政府授予的經(jīng)營(yíng)權(quán)和項(xiàng)目未來(lái)的現(xiàn)金流收入，社會(huì)運(yùn)營(yíng)方相當(dāng)于一次性的投入，用長(zhǎng)期穩(wěn)定的回報(bào)來(lái)彌補(bǔ)，實(shí)際上也是一種變相的資產(chǎn)證券化。PPP模式正是把社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)性和政府的公共資源結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮各自?xún)?yōu)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共同利益最大化。

　　 第二，PPP的核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享。PPP作為一種市場(chǎng)化、契約化的商業(yè)行為，必然要改變傳統(tǒng)政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管理模式。傳統(tǒng)模式下的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，作為提供者-政府，其義務(wù)就是確保公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效提供，對(duì)收益往往關(guān)注不足，但要承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，這種體制下的管理效率相對(duì)較低。在PPP模式下，政府通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，讓社會(huì)資本承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)并獲得相應(yīng)的投資回報(bào)，其目的不是為了把政府的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，而是通過(guò)這樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。社會(huì)資本都是追逐利益的，在本身收益就不高的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其必然會(huì)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和精力，最大限度控制項(xiàng)目全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，以確保自身的合理利益。同時(shí)，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，共同合作，各自發(fā)揮長(zhǎng)處實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，帶來(lái)的收益也自然由合作方共同享有，這樣才會(huì)激發(fā)各方的積極性。

　　 第三，PPP能帶動(dòng)政府管理機(jī)制的變革。我們一直講政企分開(kāi)，解決政府和企業(yè)角色混亂，錯(cuò)位、越位的問(wèn)題。實(shí)際上，PPP模式就是在基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域的一次政府管理機(jī)制的改革。在政府直接提供公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)模式下，政府既是項(xiàng)目的監(jiān)督者，又是項(xiàng)目的實(shí)施主體，這種雙重身份難以形成真正有效的激勵(lì)相容，也難以真正有效的提高供給效率。PPP模式把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)供應(yīng)，而政府僅作為規(guī)則的制定者和行業(yè)的監(jiān)管者，管理機(jī)制得以理順，才能真正體現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置作用，才能更有效地實(shí)現(xiàn)政府的引導(dǎo)和監(jiān)管作用。

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