營造PPP規(guī)范發(fā)展環(huán)境 推動建筑業(yè)加快轉(zhuǎn)型

發(fā)布日期：2017-10-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年是PPP模式落地的關(guān)鍵之年。今年，《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》和《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件相繼發(fā)布，國家開始通過各種形式對政府和社會資本合作進(jìn)行頂層設(shè)計、規(guī)范管理，PPP模式迎來了快速發(fā)展的重要契機(jī)。在這種形勢下，建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快融入PPP模式步伐，才能在新一輪改革中取得新的發(fā)展。

　　 值得肯定有待完善——對于《條例》的幾點認(rèn)識（王守清：清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)；PPP研究中心首席專家）

　　 國務(wù)院法制辦日前發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，這是PPP領(lǐng)域的一個重大進(jìn)展。總體而言，我覺得《條例》有以下幾個亮點：

　　 第一，《條例》與我國之前的相關(guān)法規(guī)政策有較好的連貫性，總體上沿用了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》(征求意見稿)、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件的框架，考慮到了我國過去二三十年特別是過去3年相關(guān)實踐所形成的慣例和經(jīng)驗教訓(xùn)，整體上有較好的連貫性。　

　　 第二，《條例》巧妙地處理了一直備受關(guān)注的PPP協(xié)議性質(zhì)問題。基于解決現(xiàn)實問題的角度、根據(jù)具體爭議的性質(zhì)，分別遵循行政或民事途徑去解決PPP中的爭議。這是在目前已公布的行政訴訟法框架下，比較務(wù)實的爭議解決方法。　

　　 第三，《條例》強(qiáng)調(diào)了政府信用保障問題。我覺得，國家近年來希望民營企業(yè)能夠積極地參與到PPP模式中，然而遺憾的是，絕大多數(shù)民營企業(yè)對PPP似乎并不十分感興趣。其實，業(yè)界特別是學(xué)術(shù)界在3年前就提出，如果不解決地方政府信用特別是換屆后可能出現(xiàn)的違約問題，力推PPP模式就一定會出現(xiàn)“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象。民企不積極參與PPP模式，除了民企自身的問題和融資難問題外，最核心的問題在于政府是否能夠履約。《條例》在這方面有一定的突破，文件中多處提及政府的履約內(nèi)容和保障。例如，第二十條提到了“合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響”。　

　　 除此之外，《條例》在有些方面還可以再加強(qiáng)或改進(jìn)，主要包括以下幾點：　

　　 第一，總體上看，《條例》幾乎沒有涉及或更為明確近3年來實踐中出現(xiàn)的問題，如土地、產(chǎn)權(quán)、稅收和會計特別是發(fā)改委和財政部等部委之間的流程與協(xié)調(diào)等。近年來，這些問題已大量暴露，亟待明確，如果《條例》不涉及這些問題的解決，日后PPP實踐依然困難重重。　

　　 第二，《條例》幾乎沒有涉及國際PPP實踐中的慣例融資做法，即項目融資，也沒有涉及其它融資相關(guān)問題，如金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)投資、直接介入權(quán)、二次融資等。這對PPP項目的融資和運(yùn)營期的風(fēng)險分擔(dān)是不利的，很難倒逼金融體系改革、加強(qiáng)能力建設(shè)和培養(yǎng)國際競爭力。　

　　 第三，《條例》沒有體現(xiàn)鼓勵PPP項目全過程集成的問題。現(xiàn)在大多數(shù)PPP投資者幾乎都是短期思維，“重建設(shè)、輕運(yùn)營”。很多地方政府沿用過去政府投資項目的管理思維和方法，沒有鼓勵發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性。政府應(yīng)重點關(guān)注價格和監(jiān)管產(chǎn)出，即主要關(guān)注結(jié)果而非過程。

　　 第四，《條例》雖然也提及動態(tài)調(diào)節(jié)(含調(diào)價)機(jī)制，但強(qiáng)調(diào)得不夠或太簡單，無法有效落實。PPP項目所提供的公共產(chǎn)品的定價調(diào)價權(quán)屬于政府，合同期長，政府和投資者無法準(zhǔn)確預(yù)測未來幾十年的成本、價格和社會發(fā)展形勢。因此，設(shè)計更合理的動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，能夠有效避免雙方因無法準(zhǔn)確預(yù)測所導(dǎo)致的政府定價干預(yù)及公眾不滿等問題。此外，調(diào)節(jié)機(jī)制中還應(yīng)強(qiáng)調(diào)投資者的回報跟績效關(guān)聯(lián)，堅持可用性支付原則，再加上按績效付費(fèi)，這才是解決“重建設(shè)，輕運(yùn)營”等短期目的的有效做法。

　　 第五，《條例》回避了各方一直詬病的不同部門之間的交叉管理與協(xié)調(diào)問題。例如，在監(jiān)管方面，除PPP實施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和政府各相關(guān)職能部門的監(jiān)管外，還應(yīng)考慮第三方監(jiān)管特別是公眾參與監(jiān)管。對于公共產(chǎn)品和服務(wù)，公眾應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，嚴(yán)禁某些企業(yè)超低價中標(biāo)的投機(jī)行為。另外，《條例》中對合同公開相關(guān)條款的規(guī)定有待進(jìn)一步明晰或深化，以利于公眾參與監(jiān)管。　

　　 第六，《條例》雖然提及要評估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不夠強(qiáng)調(diào)“物有所值”理念。項目的交付模式各有優(yōu)缺點，在特定階段、特定地方有各自的適用范圍，“物有所值”理念的存在，簡單地說，就是要求政府比較公共項目各種交付模式的優(yōu)缺點，然后采取最合適的模式。如果沒有“物有所值”理念，一刀切都采用PPP模式，只重視PPP的融資功能而不考慮管理機(jī)制創(chuàng)新和提高效率，是不合適的。

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