揭秘長沙磁浮快線建設(shè)背后：PPP讓參與各方“異性相吸”

發(fā)布日期：2016-04-22來源：中國市政工程行業(yè)協(xié)會 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　磁浮列車，利用電磁“同性相斥、異性相吸”的原理，使車體懸浮在軌道上方，從而實現(xiàn)“貼地飛行”。

　　即將投入試運行的長沙中低速磁浮快線，則因為采用政府與社會資本合作(PPP)模式，讓項目參與各方實現(xiàn)“異性相吸”。

　　“長沙磁浮快線正是由于創(chuàng)新投資建設(shè)模式，最大限度發(fā)揮了政府和社會資本各方優(yōu)勢，一年多就建成投運。”12月13日，省財政廳副廳長郭秀宏等接受湖南日報記者專訪，分享了政府與社會資本合作的故事。

　　社會資本“拋繡球”，政府“一見鐘情”

　　高鐵長沙南站和黃花國際機場之間，雖有長沙大道連接，但路上經(jīng)常擁擠不堪，往往有乘客因此“誤點”。能否建設(shè)一條快速軌道線，將兩大交通樞紐連接起來，從而實現(xiàn)“兩點一線”的飛躍?2013年5月，省委副書記、省長杜家毫首次提出上述設(shè)想。

　　恰在此時，中車株機主動拋出“繡球”：依托自主研發(fā)的我國首臺可投入商業(yè)運營的中低速磁浮列車專利技術(shù)，向政府方提出項目投資建設(shè)方案——PPP模式。

　　“PPP項目一般都是由政府方發(fā)起，但長沙磁浮快線是由社會資本方主動發(fā)起的，這在國內(nèi)都很少見。”郭秀宏說，對于社會資本方拋的“繡球”，政府方基于城市發(fā)展需求與產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略價值，幾乎是“一見鐘情”。

　　在省委、省政府推動下，我省很快開展項目前期工作，對可行性、安全性、環(huán)保性等進行專題研究。2014年3月，長沙市財政局正式向省財政廳提出申請，將長沙磁浮快線納入全省首批PPP試點項目。

　　中車株機有磁浮技術(shù)，但還要選擇“靠譜”的設(shè)計施工單位。能不能把視野拓展到全國，把最有實力的公司吸引過來建設(shè)?郭秀宏說：“通過公開競爭方式，選擇合作伙伴，也是PPP的規(guī)則要求。”長沙市政府根據(jù)《政府采購法》，通過競爭性談判方式，從參與談判的國內(nèi)3家公司中，又“相中”了中國鐵建股份有限公司。

　　政府方和社會資本方就此聯(lián)姻。長沙市軌道交通集團(代表長沙市政府持股32.8%)、湘鐵集團(代表省政府持股29.7%)、湖南機場股份有限公司 (代表省政府持股7.8%)、中車株機(持股7.8%)、中國鐵建股份有限公司(持股21.9%)，共同組建特許經(jīng)營公司——湖南磁浮交通發(fā)展股份有限公司，負責(zé)長沙磁浮快線的投資建設(shè)與運營，注冊資本12.8億元。區(qū)別于傳統(tǒng)信用和擔(dān)保貸款，湖南磁浮交通發(fā)展股份有限公司采取有限追索的項目融資模式(建設(shè)期由項目公司股東單位提供信用擔(dān)保，運營期后轉(zhuǎn)為以項目資產(chǎn)抵押和收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保，風(fēng)險鎖定于項目本身)，向銀行貸款32億元，工程建設(shè)就此“不差錢”。

　　堅持保本微利，突出公共產(chǎn)品屬性

　　社會資本方有逐利要求，但長沙磁浮快線屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如何既滿足公共服務(wù)需求，又能讓社會資本有錢可賺?

　　“PPP不是一場‘婚禮’，而是一段長久的‘婚姻’，合作期貫穿項目全生命周期，長達30年。”郭秀宏說，針對長沙磁浮快線社會效益顯著、投資收益率低的特點，項目以使用者付費為基礎(chǔ)，不足部分由政府進行基于客流量的票價補貼，保障項目合理的投資收益水平，同時設(shè)置客流超預(yù)期時的收益分享機制，體現(xiàn)了 PPP模式下政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的特點。也就是說，既不能讓社會資本虧本，但也不能暴利，而是保本微利。

　　為此，政府方與社會資本方進行過多輪博弈。最開始，社會資本方提出年收益12%的要求，但經(jīng)過幾輪“拉鋸”，先后將收益率降到8%甚至6%。“我們的目標(biāo)是年收益不超過6%，能夠再低一點最好。”郭秀宏透露，現(xiàn)在政府方與社會資本方已就此接近達成一致。

　　社會資本方的收益，包括兩部分：一方面，中車株機和中鐵建，都是項目的要素提供方，其回報的重要來源包括項目的施工利潤、售車?yán)麧櫟取Ａ硪环矫妫熊囍隀C和中鐵建作為項目公司股權(quán)的長期持有者，也受益于項目公司的未來現(xiàn)金流(包括長期穩(wěn)定的票務(wù)收入、輔業(yè)收入等)。

　　省財政廳PPP辦公室主任、金融與債務(wù)處處長張利武介紹，長沙磁浮快線必須突出公共產(chǎn)品屬性，票價不能定得太高，須綜合分析同樣功能的其他交通方式票價設(shè)置情況，如的士、機場大巴等。同時要合理測算客流量。記者了解到，目前湖南磁浮交通發(fā)展股份有限公司正在加速運營籌備相關(guān)事宜，按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，全力加速票價政策制定。

　　成功示范，帶來“1+1>2”的效應(yīng)

　　作為湖南省首批30個PPP示范項目之一，長沙磁浮快線堪稱成功示范。

　　PPP模式作為新型的公共產(chǎn)品和服務(wù)投入機制，正是擴大有效投資需求、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要手段。通過公私合作建設(shè)長沙磁浮快線，省、市政府只需投入合計持股70.3%的資本金9億元，其他部分由社會資本方承擔(dān)，政府即期投入減少了30多億元。即使是項目公司貸款，也是采取有限追索的項目融資模式，風(fēng)險鎖定于項目本身。

　　“這種PPP模式，轉(zhuǎn)變了公共產(chǎn)品供給機制，有效緩解了地方政府債務(wù)壓力。”郭秀宏說，在PPP項目中，政府方與社會資本方以契約形式，結(jié)成合作伙伴，促使政府職能由“運動員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變，同時充分發(fā)揮社會方的能動性和創(chuàng)造性，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于提高公共產(chǎn)品供給效率和公共服務(wù)水平。這也是長沙磁浮快線得以在1年多時間就建成的原因。

　　長沙磁浮快線開啟了一扇大門，不僅給中車株機、中鐵建等社會資本提供了一個廣闊的空間，而且通過這一項目的示范帶動，將進一步激發(fā)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的民間投資活力。郭秀宏認為，PPP模式可有效打破社會資本進入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多的參與機會，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入機制。這既充分發(fā)揮了市場對資源配置的決定性作用，又更好發(fā)揮了政府作用。

　　■專家點評

　　創(chuàng)新模式，推動“三個轉(zhuǎn)型升級”

　　長沙磁浮快線采用PPP模式，發(fā)揮財政資金的“撬動”作用，吸引社會資本參與，達到了政府、社會、企業(yè)多方共贏的效果。該項目的PPP實踐，具有省委、省政府高度重視、社會資本率先發(fā)起、財政部門主動跟進等三個特點。除了PPP模式本身具有減輕政府負債、提高公共產(chǎn)品供給效率、激活社會資本三重效應(yīng)之外，從宏觀視野上該項目還具有深遠意義，已經(jīng)或即將帶來“1+1>2”的社會效應(yīng)。

　　推動全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。中車株機生產(chǎn)的具有完全自主知識產(chǎn)權(quán)的中低速磁浮列車，正是完全符合“智能、綠色、高端”理念和“中國制造2025”標(biāo)準(zhǔn)的兩型產(chǎn)品。通過這個PPP項目建設(shè)，一方面可推動中車株機磁浮技術(shù)快速產(chǎn)業(yè)化，盡快推向全國甚至參與“一帶一路”建設(shè);另一方面，還將對我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級起到“火車頭”的示范帶動作用。

　　推動長株潭城市群轉(zhuǎn)型升級。長沙磁浮快線，把地鐵、高鐵、航空、高速公路、城市干道無縫連接起來，長沙因此成為實現(xiàn)與磁浮列車“空鐵聯(lián)運”的交通樞紐。“貼地飛行”的磁浮列車，無疑成為長沙乃至長株潭城市群一張耀眼的名片，對兩型城市建設(shè)、長株潭產(chǎn)城融合發(fā)展及旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等兩型產(chǎn)業(yè)，都將起到巨大推動作用。

　　推動湖南財政管理轉(zhuǎn)型升級。過去，財政投融資主要采用補貼、補助、獎勵、貼息等方式，甚至直接參與到了市場競爭領(lǐng)域。現(xiàn)在我們要改變過去的傳統(tǒng)思路，大力推進PPP、基金投資、股權(quán)投資、政府購買服務(wù)和第三方治理等新的財政支持方式。長沙磁浮快線的PPP示范，不僅有利于轉(zhuǎn)變財政部門管理理念，而且有利于強化法治意識和契約精神，加快建立現(xiàn)代財政制度。

　　■鏈接

　　PPP簡況

　　PPP，英文Public-Private-Partnership的縮寫，是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種合作伙伴關(guān)系。美國、英國等發(fā)達國家普遍將PPP作為緩解財政壓力、提高公共服務(wù)效率的一次變革。PPP通過引入市場機制，能夠有效促進公私部門優(yōu)勢互補、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

　　根據(jù)國務(wù)院及財政部有關(guān)精神，省財政廳2014年出臺《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著PPP模式在我省進入規(guī)范運作階段。去年以來，我省先后發(fā)布了兩批省級PPP示范項目82個(總投資額1396億元)，涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通、農(nóng)業(yè)水利、環(huán)境保護、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化旅游等多個領(lǐng)域。其中，35個項目已動工或即將動工。各市(州)、縣(市、區(qū))也在積極推進PPP項目，湘潭市、長沙縣、津市市、永興縣等部分市縣均發(fā)布了各自的示范項目。

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