城投轉(zhuǎn)型之痛！

發(fā)布日期：2018-07-03來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 后43號(hào)文時(shí)代，在國家進(jìn)一步深化投融資體制改革、加快國有企業(yè)市場(chǎng)化改革以及不斷規(guī)范地方政府性債務(wù)管理等重大政策背景之下，多地政府紛紛出臺(tái)“關(guān)于促進(jìn)政府投融資平臺(tái)（簡(jiǎn)稱平臺(tái)公司或城投或公司）改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展”的指導(dǎo)意見，面對(duì)政策倒逼，各地平臺(tái)公司積極探索自身轉(zhuǎn)型發(fā)展之道。

　　 站在新的歷史起點(diǎn)，在政府與市場(chǎng)的雙重壓力之下，面對(duì)著“外有政策限制、內(nèi)有發(fā)展要求”的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，積極謀求轉(zhuǎn)型將成為當(dāng)前政府投融資平臺(tái)的必然選擇。然而，轉(zhuǎn)型之路并不是一朝一夕可以完成的，城投正在承受轉(zhuǎn)型之痛，其在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮的積極作用是否可持續(xù)，各地城投是否能走出一條既順應(yīng)當(dāng)前政策要求又契合區(qū)域?qū)嶋H的特色轉(zhuǎn)型之路，值得探討和研究。

　　 城投歷史

　　 1994年中央政府推行財(cái)稅制度改革后，造成了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。同時(shí)受1995年施行的《中華人民共和國預(yù)算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)，各級(jí)地方政府有著強(qiáng)烈的融資動(dòng)機(jī)以解決大規(guī)模的城建資金缺口問題。作為特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，從1994年至2016年的二十多年時(shí)間里，地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府性債務(wù)融資的主渠道，為我國城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。細(xì)數(shù)近年來多地城市面貌的重大改變，政府投融資平臺(tái)功不可沒。

　　 然而，由于地方政府投融資平臺(tái)的形式和作用的特殊性，加上目前我國對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷和滯后，在很長一段時(shí)間內(nèi)，地方政府對(duì)政府投融資平臺(tái)的監(jiān)督存在盲區(qū)，地方政府城建投融資監(jiān)管存在缺失，這在客觀上助長了地方政府投融資平臺(tái)的無序甚至野蠻的增長，進(jìn)而加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加重了發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

　　 轉(zhuǎn)型痛點(diǎn)

　　 痛點(diǎn)一：不轉(zhuǎn)難，轉(zhuǎn)亦難

　　 自2017年1月初，相關(guān)部門依法問責(zé)內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等地部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保行為，并依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為。

　　 財(cái)預(yù)50號(hào)文、財(cái)預(yù)87號(hào)文是在新預(yù)算法和國辦43號(hào)文之后，對(duì)原有政策的重申和強(qiáng)調(diào)，也是對(duì)近幾年常用的舉債“偏門”的收緊和規(guī)范，對(duì)政府投融資平臺(tái)而言，依靠傳統(tǒng)模式生存的空間越來越小，需要加快轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐，不轉(zhuǎn)的后果將是坐以待斃。

　　 2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱43號(hào)文）對(duì)外公布，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資功能。在就43號(hào)文答記者問中，財(cái)政部官員提出融資平臺(tái)的三條轉(zhuǎn)型路徑：對(duì)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債；對(duì)供水、供氣、垃圾處理等有一定收益的公益項(xiàng)目，積極推廣PPP模式，債務(wù)由項(xiàng)目公司舉借與償還，政府按照事先約定給予特許經(jīng)營權(quán)、政府補(bǔ)貼，政府不再承擔(dān)償債責(zé)任；對(duì)無收益的公益項(xiàng)目，如保障性住房、公路、水利、土儲(chǔ)等無收益的項(xiàng)目，以及難以吸引社會(huì)資本的有一定收益的公益項(xiàng)目，應(yīng)發(fā)地方政府債（一般政府債、專項(xiàng)債券），由政府進(jìn)行債權(quán)融資，融資平臺(tái)清算退出。

　　 相信各位業(yè)界讀者對(duì)上述財(cái)政局官員的回答并不陌生。地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之路看似非常清晰，但筆者根據(jù)多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于級(jí)別（省市縣）不同、規(guī)模不同、市場(chǎng)化基礎(chǔ)不同、政府支持力度不同、以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)和資源稟賦不同等情況的存在，各地政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向和轉(zhuǎn)型難點(diǎn)都會(huì)不盡相同，使得各地投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型之路走得焦躁和迷茫。新的政策背景之下，如何轉(zhuǎn)型？轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)或突破口在哪里？可能會(huì)面臨的障礙有哪些以及如何化解？一系列的棘手問題短時(shí)間內(nèi)又難以找到正確的答案，各地政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型之路步履維艱。

　　 痛點(diǎn)二：資產(chǎn)不實(shí)，外強(qiáng)中干

　　 平臺(tái)公司資產(chǎn)不實(shí)，有效資產(chǎn)匱乏，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，大多數(shù)資產(chǎn)雖已劃轉(zhuǎn)至平臺(tái)公司名下，看似坐擁百億或千億資產(chǎn)，但實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)管控的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)有多少?很多情況下并不具備實(shí)際控制權(quán)，形成公司空有資產(chǎn)，卻無收益的現(xiàn)狀，資產(chǎn)存在流于形式，使得城投無法走“自我經(jīng)營、自我負(fù)債、自我發(fā)展”的商業(yè)化運(yùn)作道路。其二，大多數(shù)平臺(tái)公司與政府之間的往來款以政府應(yīng)收賬款掛賬，政府還款不確定性大，造成公司資產(chǎn)不實(shí)。其三，平臺(tái)公司資產(chǎn)中以公益性資產(chǎn)為主，經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)際占比不大，現(xiàn)金流產(chǎn)生緩慢，造血機(jī)能匱乏。

　　 城投不能實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)管控，“外強(qiáng)中干”的狀況若無力改變，轉(zhuǎn)型之路就等同一句空話。

　　 痛點(diǎn)三：看似企業(yè)，實(shí)則部門

　　 平臺(tái)公司行政化管理嚴(yán)重，成了兼具政府部門、事業(yè)單位、市場(chǎng)企業(yè)三重身份的“多面人”。政府與平臺(tái)公司關(guān)系梳理尚未到位，基本按照政府部門行政化模式管理，公司按照政府指令辦事，企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立。公司缺乏自主經(jīng)營管理權(quán)，從而導(dǎo)致企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降。實(shí)際工作中往往表現(xiàn)為，項(xiàng)目建設(shè)安排任務(wù)時(shí)按照政府部門執(zhí)行，履行政府職能產(chǎn)生各類費(fèi)用、成本和虧損時(shí)，又由企業(yè)自身承擔(dān)。平臺(tái)公司本質(zhì)上是具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，作為市場(chǎng)主體，應(yīng)按照公司決策體系運(yùn)作；同時(shí)，作為地方國有企業(yè)，要符合國資國企監(jiān)督管理的系列文件要求，接受政府及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。而目前政府對(duì)平臺(tái)公司的管理，基本按照政府部門行政化管理模式，未能科學(xué)界定出資人監(jiān)管邊界，沒有做好促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)的平衡，缺乏經(jīng)營管理權(quán)，從而導(dǎo)致平臺(tái)公司企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降。

　　 平臺(tái)公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)“失靈”，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)都設(shè)立存在，議事規(guī)則也相應(yīng)配套，制度也很齊全，但是實(shí)際上董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)真正的職能和作用沒有發(fā)揮出來，形同虛設(shè)，規(guī)則和制度也只停留在紙面，企業(yè)高層管理人員決策權(quán)被弱化。

　　 筆者一直提倡，政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型首要原則應(yīng)是“市場(chǎng)化”原則，而市場(chǎng)化的首要工作不在具體的市場(chǎng)化運(yùn)作模式的設(shè)計(jì)和實(shí)施，而在于政府或者一直以來主管平臺(tái)的核心政府領(lǐng)導(dǎo)能夠正真認(rèn)清形勢(shì)，看清趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)對(duì)平臺(tái)公司推行“去行政化”，還平臺(tái)公司依法自主經(jīng)營的權(quán)利和自由呼吸的空間。

　　 痛點(diǎn)四：負(fù)債前行，轉(zhuǎn)型隱痛

　　 在地方財(cái)力無力支撐，地市、區(qū)、縣級(jí)政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道的情況下，平臺(tái)模式成為不得已也最便捷的地方政府融資渠道。平臺(tái)公司近年來主要履行政府融資職能，缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流，因政府債券置換額度有限，存量債務(wù)償還只能依靠借新還舊，新建項(xiàng)目的融資任務(wù)若繼續(xù)增加，債務(wù)累加的復(fù)利效果將會(huì)顯現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致債務(wù)余額快速累積，形成較重的債務(wù)包袱。大多數(shù)平臺(tái)公司過往一度處于“只融資建設(shè)、無實(shí)際回報(bào)”的狀態(tài)，如果僅僅依靠目前微薄的收入等途徑償債只能“杯水車薪”，目前主要靠“借新還舊”模式艱難維持，公司在沒有造血功能的同時(shí)又不斷失血，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　 目前我國地方政府債務(wù)的范圍，依法是指地方政府債券，以及清理甄別認(rèn)定的2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)。2015年1月1日新預(yù)算法實(shí)施以后，地方國有企業(yè)（包括融資平臺(tái)公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)由國有企業(yè)負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任，地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。在此規(guī)定之下，意味著平臺(tái)公司將背負(fù)著一定規(guī)模的地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)型前行，化解存量債務(wù)將成為平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的首要障礙，亦為轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)之一。

　　 隱隱的痛，只能默默承受。

　　 痛點(diǎn)五：人才之困，發(fā)展難題

　　 平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程。多年舊有行政管理體制機(jī)制下運(yùn)作，造成目前大多數(shù)平臺(tái)公司尚未建立起市場(chǎng)化的選人用人機(jī)制，專業(yè)人員缺乏。沒有一支強(qiáng)有力的人才團(tuán)隊(duì)，再好的轉(zhuǎn)型思路也只能是空中樓閣無法落地。面對(duì)艱巨的轉(zhuǎn)型重任，平臺(tái)公司缺乏大量金融、財(cái)會(huì)、法律、工程等方面的專業(yè)人員及復(fù)合型人才，人才的儲(chǔ)備、培養(yǎng)、任用體系尚未建立，而這卻是目前大多數(shù)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的主要短板，以及亟需考慮并在未來轉(zhuǎn)型過程中解決的難題之一。“痛哉，急哉”！

　　 轉(zhuǎn)型路在何方

　　 我國投融資體制從2014年以來發(fā)生了深刻變化。過去平臺(tái)公司為地方基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)不可磨滅，然而在新的政策背景之下，平臺(tái)公司如果仍按照過去的職能定位和管理模式發(fā)展，面臨融資及人才困局，必然不可持續(xù)。各級(jí)地方政府應(yīng)該高瞻遠(yuǎn)矚，提前謀劃，重新定位，總體布局，抓住政策機(jī)遇和轉(zhuǎn)型發(fā)展窗口期，站在新的起點(diǎn)和高度，吸取優(yōu)秀地區(qū)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)平臺(tái)公司未來發(fā)展進(jìn)行新一輪的頂層設(shè)計(jì)。

　　 作者：許宏宇、徐亨璽、王艷南京睿立方投資咨詢有限公司

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