李開孟：要讓聯合國PPP國際標準切實發揮作用

發布日期：2018-05-17來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 聯合國歐洲經濟委員會第三屆PPP國際論壇的最后一項議程，是在2018年5月9日下午在聯合國歐洲總部萬國宮召開的第四次全體大會。大會的主題是：放大效果：總體路徑（Plenary session 4: Scaling up: the ‘Big Picture’）。

　　 第三屆PPP國際論壇的主題是“放大效果：通過以人為本PPP模式應對聯合國2030可持續發展議程面臨的挑戰”（Scaling up: Meeting the challenges of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development through people-first Public-Private Partnerships）。第四次全體會議緊緊圍繞整個論壇的主題，討論如何通過PPP模式創新，為實現聯合國2030議程所提出的可持續發展目標做出切實貢獻。

　　 會議圍繞如何發揮PPP國際標準的作用，如何貫徹PPP采購腐敗零容忍原則，如何發揮聯合國歐洲經濟委員會PPP國際卓越中心的作用，以及如何發揮各會員國PPP專業機構的作用等四個方面進行研討。

　　 會議的第一個主題是如何發揮PPP國際標準的作用。目前，由聯合國歐洲經濟委員會推動實施的聯合國PPP國際標準體系的研究工作，經過3年多的努力，已經取得一定進展。供水和衛生設施、可再生能源，公路，鐵路和城市軌道交通等幾個標準的文稿已經完成。大會特別邀請主持聯合國PPP國際標準研究工作的各專家組組長參與研討。中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士作為聯合國歐經會城市軌道交通PPP國際標準研究專家組組長，受邀參加了本環節的討論。　

　　 應主持人的要求，李開孟首先簡單介紹了他所領導的聯合國歐經會城市軌道交通PPP國際標準研究的相關情況。

　　 李開孟介紹，從2015年5月第一次參加聯合國歐經會首屆PPP國際論壇以來，在過去三年的時間里，李開孟和他的團隊見證了聯合國歐經會通過推動制定PPP國際標準體系來實現可持續發展目標所做出的各種努力。

　　 在聯合國歐經會政府間PPP工作理事局的領導下，在聯合國歐經會PPP國際卓越中心的辛勤努力下，經過多年努力，已經成功動員聯合國各會員國政府、相關國際組織、非政府組織、私營機構及其他相關機構數百名專家直接參與聯合國PPP國際標準的研究制定工作。這些專家代表了全球PPP領域的最高水平。可以認為，聯合國歐經會開展的這項工作，已經投入了大量的時間和精力，而且通過大量的案例研究已經證明，制定國際標準是推動實施以人為本PPP模式的非常有效手段，能夠發揮明顯的示范和帶動作用。因此，必須設法充分發揮這些標準對推動實施聯合國2030議程目標的促進作用。

　　 主持人要求具體負責領導標準制定工作的專家組長，解釋如何通過標準的應用促進項目實施的真正轉型（How can standards lead to real transformative projects）。李開孟作為城市軌道交通PPP國際標準研究制定工作的專家組組長，從其領導的來自全球22個國家近50位國際頂級PPP專家，開展聯合國歐經會城市軌道交通PPP國際標準研究工作的切身經歷，提出將來為了讓PPP國際標準切實發揮作用，真正實現變革性的PPP項目實施轉型，必須首先起草一份高質量的標準文本。如何確保標準本身的質量，應重點關注三個方面的問題。

　　 01 必須體現行業特點

　　 聯合國歐經會組織開展的PPP國際標準研究制定工作，有一套嚴格的程序性要求，包括案例研究、專家咨詢、同行評議、反復修改完善等各個方面的要求。按照這套程序完成標準的研究工作，能夠確保標準文本的質量。但是，如何體現行業的技術經濟特點，我們感覺還是要面臨很大的挑戰。

　　 比如，我們起草城市軌道交通PPP國際標準，始終堅持“建地鐵就是建城市”的理念，強調地鐵的建設不僅僅是解決城市公共交通出行的問題，更重要的是解決城市的發展問題。從城市軌道交通與城市協調發展的方案優化中，體現以人為本及城市可持續發展目標，而不是僅僅體現一些可持續發展的原則和理念。需要針對城市軌道交通項目建設的特點，研究如何發揮私營部門的創新優勢，整合各種優勢資源，提出實現可持續發展目標的具體對策。

　　 02 必須能夠監測評價

　　 我們始終強調，聯合國歐經會推動研究的PPP國際標準，瞄準的是以人為本及可持續發展目標如何實現，但我們認為這一目標與城市軌道交通項目的財政財務目標及城市自身發展目標不能割裂開來。可持續發展目標更多地體現為環境和社會目標，但在項目方案設計中，不能僅僅關注擬建項目的環境目標、社會目標而忽略技術、財務、經濟等目標。否則，如果不關注財務、經濟、技術等目標，則以人為本及可持續發展的目標就有可能變成空中樓閣而不能落地。因此，這里涉及到多目標的決策及多維目標體系的研究設定問題。

　　 在具體項目方案的選擇時，首先要明確城市軌道交通項目的選擇必須滿足社會評價所要求的原則和標準。然后，在滿足可持續發展各項目標要求的前提下，要通過方案的優化，分析擬建項目的投資及工程技術方案能否滿足經濟及財務等方面的目標要求，能否做到經濟合理及財務可持續性。在項目的決策中，應將社會和環境目標放在優先位置。目標的跟蹤監測評價應貫穿于項目周期的整個過程。　

　　 03 必須實施示范案例

　　 聯合國歐經會組織各標準研究專家組研究制定的各項PPP國際標準，反復強調要通過研究總結已有PPP案例，通過對不同類型案例，尤其是對失敗案例的研究總結，在案例研究的基礎上進行標準文本的起草，這種工作方式是值得贊賞的。同時也必須強調，標準完成之后一定不能束之高閣，要特別重視這些標準在示范案例中的具體應用。

　　 標準文本經過同行評議、公眾咨詢并征求相關機構的意見，并由聯合國歐經會政府間PPP工作理事局審查定稿后，還應該在具體項目案例中進行實施，要通過示范案例的應用進行檢驗。選擇示范案例進行標準的應用，對于進一步總結經驗，修改完善標準非常重要。

　　 接下來，大會主持人要求在座的專家組組長回答，在確保這些標準的有效運用方面，誰有可能成為先驅者（Who can be the ‘champion’ for the standards to ensure their effective implementation）。李開孟認為，若現在就明確指出哪個國家、哪個項目會成為推動有效實施聯合國PPP國際標準應用的先驅，回答這個問題為時尚早。但是，在目前尚處于標準文本的研究起草階段，關注標準的有效應用確實非常有必要。

　　 李開孟認為，聯合國歐經會PPP國際標準的有效實施，需要重點關注以下幾點：

　　 1、發揮政府機構的作用

　　 這些標準關注的是如何實現以人為本及可持續發展目標。而可持續發展目標的實現，政府公共部門應該肩負主要責任。不能因為采用PPP模式，引入私營部門參與PPP項目的實施，政府部門就可以躲避責任。

　　 邏輯上，這些標準是在聯合國2030議程的總體框架下推動實施的，整個2030議程是聯合國全體會員國領導人大會審議通過并獲得各會員國政府一致同意的，因此具有廣泛的政治共識。聯合國各成員國都在制定實施聯合國2030議程的國家行動計劃。因此，建議發揮聯合國相關專業機構的平臺作用，推動這些標準獲得各會員國政府的支持，通過PPP立法及制定相關的PPP專項政策，支持在各會員國實施這套PPP國際標準。

　　 2、完善標準體系建設

　　 我們不應該片面地聚焦于某項標準的發布實施。聯合國歐經會推動制定的是PPP國際標準體系，各專項標準之間相互補充，形成完整的標準體系。比如，我所領導的城市軌道交通PPP國際標準的研究起草工作，難以對城市軌道交通PPP項目實施所涉及的各項問題提出全面的解決方案。

　　 比如，我們不可能對城市軌道交通PPP項目特許經營協議的內容給出全面系統的界定，這將有賴于專門的特許經營協議條款標準。其他的標準還有PPP融資及影響力投資標準、PPP項目采購腐敗零容忍標準，PPP項目女性賦權標準等。

　　 因此，孤立地看待其中一項標準的有效實施，是不全面的。聯合國歐經會一定要發揮整體協調作用，系統推進相關工作。

　　 3、加強利益相關者的能力建設

　　 標準起草完成后，必須加強宣傳培訓工作。培訓對象不僅包括政府機構、私營部門的專業人員，還應包括與PPP項目實施相關的各種金融機構、非政府組織、施工企業及專業運營機構等，要確保PPP項目的相關利益群體理解并使用這些標準，成為運用這些標準的直接參與者、監督者及實施者。

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