PPP的大發展與地方債務風險防范

發布日期：2018-02-06來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]2018年1月23日，由中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十六次月度例會召開。會議主題為“如何防范化解地方債務風險”。 華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財政科學研究所原所長賈康受邀主講。

　　 根據官方的權威信息，截至2017年年底，中國地方政府的債務存量在16.47萬億元左右，其中約14.74萬億元為政府債券，還有約1.73萬億元為非政府債券形式存量政府債務，合計約相當于當年GDP的20%。僅看這一數據，地方債務壓力不是太大，但這個問題為什么會有這么大的社會影響力？我覺得主要是與《預算法》修訂以后這一輪PPP的大發展及其帶來新的隱性負債的擔心有關。

　　 2014年到2016年，國內基本形成了PPP發展的大局面，但是2017年下半年給人的感覺是要非常嚴厲地控制風險。財政部明確要求防范種種風險問題，給地方和基層的感受是一下子做PPP變得動輒得咎，似乎是要叫停。我覺得這個事情不可能叫停，但現在的這種態度和一系列從嚴管理文件的出臺，叫“點剎車”可能不為過。“點剎車”是有必要的，穩一穩，總結經驗，關注風險點，研究怎么樣能更好地防范風險，合乎事物波浪式發展規律，引導上則是“一種傾向掩蓋另外一種傾向”。當然這也符合這一段時間中央特別反復強調的、工作中極為看重的去杠桿、防范金融風險。

　　 防范化解地方債務風險，重點何所指？我覺得16萬億元出頭的地方債存量，不足以令大家這么興師動眾地共同致力于防范風險。主要還是看重除地方債陽光化的存量之外，新的隱性債在哪里。可能有少數地方融資平臺仍然違規繼續隱性舉債，但是比重和危害都不會很大了。最關注的可能還是PPP，我從管理部門的信息體會，認為至少有五個要點：

　　 一、“明股實債”的問題

　　 做PPP特別強調要有較長的運營期，建設和運營期里的實體是股權清晰的混合所有制的SPV特殊項目公司，各伙伴的股權非常容易按照現代企業制度的概念，來得到清晰的信息和沒有爭議的處理。一般的情況是地方政府不控股，只占小頭。因為其本來目的就是解決錢不夠的問題，希望四兩撥千斤，多拉一些體外的資金進來，所以更多的股本是在社會資本那一方。“明股實債”有兩種解釋，一種解釋是地方政府的，或政府、企業加總出的這部分股權資金占項目總投資的份額太少，總體上看起來是政府或SPV對外的一大筆負債；另外一種解釋是它含有一個企業股權的回購條款，雖然現在企業占股權的大頭，但是又有一個附加的協議，即在PPP項目運營以后的若干年內，政府逐步出錢把股權再買回來。

　　 二、　“保底條款”的問題

　　 本來應該是風險共擔，但是PPP項目運行起來后，實際的風險都是政府一家擔著。保底的意思就是要保證項目風險和社會資本有了一個隔離，企業方面鎖定投資回報底線，風險由政府全部兜起來。

　　 三、財政承受能力10%的天花板非常容易失守

　　 財政承受能力論證是說地方政府一個年度的PPP項目付費,表現為可行性缺口補貼概念下安排的預算資金安排投入，以年度公共收支預算支出10%為天花板，不能超出，所以擔心是不是實際防線守不住。

　　 四、有一種說法是很多的PPP演變成了拉長版的BT

　　 在財政部的工作環節上，是把BT排除在PPP概念之外的。原來的BT是3-5年，現在延長到8-10年，還是BT。政府想做的項目，是由企業先墊付資金做起來，再以政府按揭的方式，逐漸還本付息

　　 五、擔心PPP項目做起來以后轉手分包

　　 剛開始的時候，看到這個項目的社會資本方很有資質，比如地方政府比較信任的央企、國企，他們拿到項目后，卻分包給一些沒有多少資質的企業，同時又拉了很多銀行貸款。以上這些，看來都是管理部門指出值得憂慮的風險因素。

　　 我覺得防范PPP的風險，非常值得討論上述這些問題。但總體來說，仍然需要貫徹原來討論地方隱性負債時的思路，標本兼治還要尋求治本為上，治本則應特別推崇疏堵結合、堵不如疏的大禹治水的古老智慧。搞市場經濟和深化供給側改革創新發展守正出奇，地方政府需要有償籌資并提升績效的負債機制，堵死是不解決問題的，那是鴕鳥政策。地方政府的“有為”要跟市場機制的“有效”對接，那么有償取得資金的機制怎么樣讓它健康可持續，這是疏堵結合的關鍵。

　　 首先討論“明股實債”的問題。如果認為政府出股比重偏低，就要在PPP的基本類型里面說清楚，在股權結構上劃有一個大致的界限，比如一般不應低于多少，我覺得這個是有必要的，但不能僵化，不能絕對化。不同類型PPP項目的情況，在實際場景里更是千差萬別。本來PPP機制就是尋求四兩撥千斤，為什么不能設想在其他的條件都處理好的情況下，更好地發揮乘數效應、放大效應？更好地使公共資源發揮潛力來四兩撥千斤，這應該是我們努力的方向。

　　 另外就是應考慮以規范的股權交易平臺來疏導資本要素流動的機制建設問題。目前政府已經設有了上海、天津兩地的PPP資產交易平臺。從中長期來看，許多已形成PPP項目的SPV的股權，是可以通過這個平臺去進行規范化的、陽光化的交易。這個機制是“疏”的又一關鍵，可以解決大家擔心的資金期限錯配的問題。只靠合同協議的約束力，往往不足以解決很長運營期內情況變化帶來的這種現實矛盾，所以疏導股權交易的通道建設要往前看，要積極考慮制度建設的疏導作用。

　　 其次，在“保底條款”方面，我認為制度上應該規定，不能有這種明確規定由政府承擔全部保底責任的條款。但從引導的方式與機制來講，確實需要有一種制度環境，讓企業能夠八九不離十地吃上定心丸。參與PPP的企業是自愿簽字的，跟政府是伙伴關系，企業是以在商言商的立場，認為在鎖定的20年、30年甚至更長的時間段里，能實現自己意愿中非暴利但是可接受的年化收益率。這種偏好類型的企業家大有人在，規模十分客觀，我們應該調動此類企業家的潛力。當然不應是在協議上明確政府承擔全部風險給企業保底，而是一定要發揮機制內在的引導作用，要給參與的社會資本方和企業主要決策者一個有安全感的預期，才能使企業界真正可持續地和政府合作做PPP。在這個方面，積極合理的引導是有必要的，要求企業具有風險意識應落在合同中的風險分擔方案上。但也不能把企業就是要準備承擔風險這個事情說得太死了，那樣企業在很多顧慮下會變得更加裹足不前。使這些事情可持續的綜合機制，實際上是一種法治化、專業化取向之下的大概率的保底，不是絕對的，主要寄希望于法治化、專業化水平的提高，合同要盡可能細致，必要時規范地配有政府可行性缺口補貼，讓企業大體安心。

　　 再次，財政承受能力的彈性空間是非常明顯的，原則上叫做一個地方政府一年公共支出的10%，又按現在已有三年滾動規劃的套路向前預測這每年10%是什么樣的絕對額。要在一個地方做的PPP項目，一般來說累積著到了下半年，就有可能接近10%的天花板。這個時候就需要有專業的力量幫助調整，把超出的部分勻到后面的年度。如果超出的較多，可以尋求其他途徑的財政資金支持，比如地方政府的基金預算中可動用的“活錢”。財政承受能力確實需要有這樣一些形式來匡算，來防范風險，但也不能絕對化。疏導就是讓大家在預測方面做得盡可能的精確、實事求是，考慮到的公共收支預算和其他財力的調動，既要積極、更要可行。

　　 然后來看所謂“拉長版的BT”。我認為其實BT就是廣義PPP的一個組成部分，它的特點就是沒有O。政府無力從事想做的項目時，使用廣義PPP里的BT機制，有的時候便能做出來，然后以按揭的形式，對企業還本付息。BT拉長更好，對地方形成的還本付息壓力在年度里會表現得低一些。現實生活中其實做不到絕對排斥BT。舉一個例子，我在調研中接觸到的四川涼山州，有大面積的欠發達區域。“要想富先修路”，修路是當地精準脫貧的必要條件。但是中央不可能給這么多錢，省里也沒有這個能力，涼山州地方政府便只能跟太平洋建設簽了新的五條干道的PPP協議。這個協議不叫BT，實際上就是太平洋建設在已經做得得心應手的BT形式上的演變，這才能讓地方政府力爭完成當地脫貧“軍令狀”。所以不能否定BT的機制在某些場合下運用的合理性。

　　 最后關于分包這個事情，在管理上可以進一步規范。但是如果說因為分包，后面的局面就一定不可控了，似乎又有點言過其實。一個央企拿到項目以后，分包成子項目是自然而然的，只是需要在制度上規范和有效控制風險而己。比如，中信地產在汕頭跟濠江區政府做的168平方公里的海灣區域連片、滾動式的開發，要做幾十年。其他社會資本很愿意加入后面一個個的子項目，在建設的過程中，沒幾年中信的現金流已經為正，因為不斷地有其他企業付定金，認購后續子項目的股本。這個事情如果處理得合理，有專業化水準，能有多大的風險？我不認為是要絕對禁止的。當然，要研究怎么樣進行全程監督，使分包不要做得太隨意。

　　 關于PPP拉銀行貸款過多的說法，一般情況下，我并不這樣認為。銀行有它的風險控制，我們PPP也要發展全套的風險控制，當然要提醒銀行給PPP項目貸款應注意防范風險。但是，從根本上來說，銀行大量的存差，尋找相對安全的投資是其應有之義。商業銀行其實不會怎么考慮政策融資導向，首先考慮的問題是安全不安全，而地方政府和企業一起做的項目，相當于是政府增信了，更安全了。所以不能簡單地指責銀行向這些項目多放貸是增加了風險，還是要實事求是地考慮通盤情況。

　　 總的來說，在疏堵結合、堵不如疏的思路下，我的基本觀點是應該注意風險防范，但不要又走到另外一個極端，管理不能總是矯枉過正。現在地方層面上，普遍反映的就是禁忌太多，不作為反而不會有麻煩，沒有創新的氛圍，一切從緊，一動也不敢動，哪里還會有創新的空間。都在說小規模銀行對PPP已堅決停貸，我覺得有些夸張，其實是要等到3月31號財政部清完庫，才能看清哪些不能再給貸款支持了。前面已經簽的不少項目，建到一半突然卡住了，該怎么來收拾殘局？我認為無論如何要注意盡量避免形成半拉子工程，那將是最被動的。前些年，BBC曝光了武漢，說它的債務如何嚴重。那個時候我的基本看法是到了這個關口就是需要咬咬牙沖過瓶頸期，沒有別的選擇。到了這個關口上，一旦喪失公信力是最糟糕的。政府可以陽光化地說清楚負債是多少，解釋清楚這些負債對應的是什么項目，一旦建成對于地方的騰飛起什么作用，積極組織可能的財力支持它，不要落下一大堆半拉子工程。現在我們終于看到武漢的騰飛之勢多么令人鼓舞，而且帶動周邊。PPP同樣有借鑒這樣案例的必要。

　　 從國際比較來說，中國現在地方政府的債務總共是20%出頭，加上中央的是30%多一點。按照社會上的估測，幾個方面都加一點，也就是加到40%、50%。而歐盟的預警線是60%，對此美國、日本都不認賬的。在前幾年，德國、法國也沒守住歐盟的預警線，客觀地講，他們也給了彈性空間，才形成了現在的較好局面。中國現在如果就覺得風聲鶴唳，我覺得有一點誤導。日本公共部門負債達到250%，為什么沒有人說日本要崩潰？據解釋是因為日本的公債有90%多是本國國民持有，這跟中國高度一致，中國公債的90%幾也是自己人持有，甚至比重比日本還要高。當然，日本海外資產的支撐力很獨特，我們也有一些向日本學習的必要，這些還都需要適當積極地來全面考慮問題。

　　 還需要注意的是，投融資永遠有風險，在積極防范風險的同時要實事求是地找到風險點，力求看準風險點，爭取有效控制的同時又避免一刀切控制風險的做法，那樣可能是違背改革精神和中央防范風險的實質性要求的。

　　 中國城鎮化、工業化總體發展的縱深相當可觀，可做的項目投資俯拾皆是，PPP的事情做好了能支持中國繼續超常規發展。比如中國100多個百萬人口規模以上的城市，無一例外都要盡快有一個高水平的頂層規劃，學習雄安，學習其他值得肯定的經驗，各自的網狀公共交通系統的建設，宜早不宜遲，需在未來的幾十年不斷地建下去。一定要趕快建成四通八達密度足夠的軌道交通網，這正好可以通過PPP來加快進度。PPP不光帶來資金，還帶來管理經驗，帶來績效提升，是創新發展中供給側的守正出奇。

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