代建制模式在醫院項目建設中應用的思考

發布日期：2014-05-30來源：編輯：龔煒

[摘要]

　　近幾年，隨著國家醫療體制的改革和民生工程的大力推進，我國醫院項目建設又進入一輪新的高峰期，而且不少醫院的建設和改造直接由政府投資以代建制的模式實施。在醫院代建制項目迅速增加的背景下，如何做好醫院代建制項目的管理，還有很多問題需要解決。中國二十冶承擔的上海市第一人民醫院寶山分院外科大樓項目、上海市第二康復醫院新建康復大樓項目等都屬于代建制模式，其方式是政府委托我公司負責項目的投資管理和建設組織工作，對醫院建設的全過程進行管理和控制，保證其在投資規模、工程質量、進度計劃上達到政府和院方的要求。

　　一、代建制模式的發展過程

　　長期以來，我國政府投資項目以政府為投資主體，財政撥款進行投資，由政府主管部門安排設計和施工，即采用“投資、建設、管理、使用”四位一體的集中管理模式。從發展階段看，主要經歷了建設單位自營方式、獨立籌建方式、工程指揮部方式、工程項目管理方式四個階段，該模式雖然在以往政府投資項目建設上發揮了巨大的作用，但卻一直未能擺脫計劃經濟體制的影響。

　　2004年7月，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》，提出對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即政府對投資項目經過規定的程序，委托有相應資質的代建單位或具備相應工程管理能力的其它企業，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設，全權負責項目建設全過程的組織管理，通過專業化的項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

　　二、政府投資醫院項目實行代建制的必要性

　　1.當前醫院項目建設中存在的問題 醫院項目絕非傳統意義上的民用建筑，它不僅具有體量大、安裝系統復雜、裝修難度大等特點，而且系統專業化相比普通民用建筑更為復雜，整個工程的組織管理相比其它項目要求更高。經過20多年的實踐，政府投資的醫院建設成效顯著，但在項目管理也存在諸多問題，主要表現在：

　　(1)項目管理成本居高不下。醫院建設需要大量有經驗的專業技術和管理人員，在業主主導建設的條件下，有經驗的醫院工程管理人員嚴重缺乏，工作任務與人力資源不匹配的矛盾十分突出，尤其缺乏前期準備、計劃管理、施工管理和投資管理的技術和管理人才，業主不得不臨時招聘大量的人員來應對千頭萬緒的項目管理工作。這些臨時召集在一起的人員往往缺乏醫院工程的管理經歷和經驗，業主還要花較長的時間培訓他們，而且項目結束后管理機構即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。

　　(2)項目管理專業化有待提升。現代項目管理需要具備專門知識體系和管理技巧的領導人才和管理隊伍，尤其是像醫院建設這樣要求極高的工程項目，要實現規模化、系列化發展，需要建立一支專業化的項目管理隊伍。隊伍中的每一個成員，都要在各自崗位上，按照職業化發展目標，進行有針對性的崗位培訓和授權，定向發展，不斷提高，成為技術通才、專才。由業主主導的醫院項目，工程一旦結束，有經驗的工程管理人員一般難以繼續從事新的醫院項目的管理工作，要么去從事醫院的生產或維修，要么流失，導致工程管理經驗難以積累和提升。

　　(3)項目管理“三超”現象嚴重。政府投資工程由建設單位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅動，極易造成超概算、超規模、超標準建設等現象的產生。

　　2.醫院項目實行代建制的優勢

　　在醫院項目實行代建制，就是要由政府委托專業化的醫院代建單位，行使工程建設和管理職能，全面負責醫院工程從前期準備到設計采購、土建施工、安裝調試、移交生產的全過程服務，實現項目的各項控制目標，確保醫院建成后能夠安全穩定地運行。 與自建制相比，醫院項目實行代建制具有明顯的優勢：

　　(1)有利于項目決策的科學合理。實行代建制，業主將前期工作委托代建單位或由代建單位選擇專業咨詢機構完成，醫院只需從使用方角度提出使用需求，配合設計院完成方案，其它工作完全交給代建公司，代建公司按照合同要求，保證項目在政府批準的規模和規劃條件下完成。由于有合同的約束，代建公司會嚴格執行項目計劃中的每一個環節，對方案的合理性、可靠性和安全性嚴格把關。

　　(2)有利于項目管理水平的提升。自建制下，多數醫院的項目負責人沒有專業工程知識背景，所以難以對項目中各個方面進行全面控制，導致項目管理水平整體不高。代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的單位，具有豐富的項目建設管理經驗，熟悉整個建設流程，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，最大限度地實現工程建設資源的合理調配，實現資源共享，降低工程造價。

　　(3)有利于醫院項目管理人才的培養和壯大。在代建制下，專業化的醫院代建單位匯集了醫院建設所需的各方面的專業技術人才、項目管理人才，他們能夠主動積累工程經驗和教訓，并通過醫院項目承接使人才隊伍在實踐中得到培養和鍛煉，使項目管理的經驗不斷得到提高。

　　(4)有利于更好地做好醫院工程的“三大控制”。在代建制下，項目的質量、進度和投資控制目標在代建合同中一經確定，便不得隨意改動。作為代建單位的代建單位通過以往醫院項目的實踐，一般具有較為豐富的管理經驗，與業主主導項目管理相比，更有利于做好工程的“三大控制”。

　　(5)有利于降低醫院工程的造價。工程設計和設備供應是影響醫院工程造價的最主要的因素。在代建制下，代建單位一般具有豐富的設計或設計管理經驗，可以對設計單位進行更有效的控制，避免設計費用超出合同價或預算。同時代建單位還可以通過對設備制造過程進行的監督，保證設備制造的質量，避免因設備制造質量問題引起制造拖期或返工造成工程造價的增加。另一方面，代建單位專業化的項目管理能力，也可規避很多常見的風險，有效降低項目管理成本。

　　三、代建制在醫院項目中的實施

　　政府投資醫院項目實施代建制，可以充分利用專業化的工程管理咨詢公司或工程總承包公司的技術力量和管理經驗，提高投資效益和管理水平，以實現對醫院工程的專業化、集約化、科學化管理。

　　1.醫院工程代建制管理的工作范圍 代建單位與政府簽訂代建制合同后，首先要成立項目經理部對該項目行使工程建設和管理職能。項目管理工作范圍包括：

　　(1)前期配套工作。項目準備階段的前期策劃、項目建議書、可行性研究報告的準備、技術方案的研究，以及辦理工程前期相關的審批手續和許可證，組織開工前期的準備工作，檢查監理和施工人員的配備，審核監理規劃和實施細則，審定《施工組織設計》，重點審核施工單位的施工部屬、施工方案、施工進度計劃等，從源頭上把好各項控制關。

　　(2)工程設計管理。設計工作可以通過工程合同委托其他設計院，代建單位遵循符合設計規范、滿足使用功能、便于施工和節約項目投資的原則出發，對施工圖進行審核。代建單位如具備醫院工程的設計資質，也可以對代建項目自行進行設計。

　　(3)項目合同管理。在合同執行中，項目管理人員要充分掌握合同，對關鍵條款、存在的漏洞及可能發生的變化并易引起糾紛的地方做到心中有數，以合同來規范、約束監理、施工、分供商等相關方的行為，對月報支付、簽證、變更嚴格按照合同中規定的相關條款進行審核，對不允許簽證的項目不得簽證，變更部分要按照合同規定的計價辦法進行計價。

　　(4)工程進度控制。項目經理部要根據代建合同確定的工期，利用項目管理軟件對各項目的工期目標進行了合理的分解，制定項目總體控制進度計劃。在項目計劃執行過程中實行分級計劃管理，及時將實際進度情況與進度計劃相比較，發現偏差要分析原因，采取相應的措施予以調整。

　　(5)工程質量管理。項目經理部要嚴格按照《建設工程監理規范》、《建筑工程施工質量驗收規范》、設計圖紙和技術要求進行現場管理，認真詳細地填寫各項相關工程記錄。項目質量管理人員要強化過程控制，隨時到施工現場抽查，發現有質量問題，立即會同監理協商，在每周監理例會上通報或要求監理下整改通知或停工令。對關鍵過程和特殊過程要制定專門措施重點控制。

　　(6)項目投資控制。對于工程變更、簽證、計量的管理，制定相關的作業流程，嚴格按照有關程序進行報批，做到先報批、后施工，盡最大可能減少工程變更。在工程計量時，要求分包單位按規定時間上報當月完成工程量報表，工程進度付款按合同約定，嚴格按照監理單位審查、項目管理部審核、項目建設單位審批的程序進行，并建立臺帳，對已支付工程款與投資完成情況的比較、分析，防止超支現象的發生。

　　(7)組織協調管理。項目實施過程中，要建立與政府管理部門、醫院、現場監理、施工單位等相關負責人的定期溝通機制，對工程的進展情況及時上傳下達，遇到重大問題爭取能及時解決，為項目的順利實施創造良好的外部環境。

　　2.代建制在醫院工程中成功實施必須具備的條件

　　(1)細化代建人與使用人的責任。政府投資主管部門、代建單位和使用單位之間要簽署完善的項目管理協議，界定三方各自的責任、權利、義務，解決建設項目責任主體不明，責任不清的問題，有利于代建單位排除項目實施中出現的各種行政干擾，也可減少工程建設過程中出現分歧時雙方的相互推諉和扯皮，保證工程建設順利地推進。

　　(2)代建單位對項目管理協議的嚴格履行。代建單位要認真履行項目管理委托協議規定的職責和義務，重點做好如下工作：遵循基本的組織設計原則，建立一套合理的項目管理組織機構;配備一支強有力的項目管理隊伍;建立一套完善的項目管理程序體系;強化工程的質量、進度和投資控制;建立有效的人力資源管理制度;建立適應醫院項目工程管理的信息管理系統。

　　(3)嚴格對代建合同主體相關方進行考核。目前，在代建制合同條款中，一般對代建人的罰則非常具體，而對委托人、使用人的違約卻很少有具體的處罰規定。這易造成院方的對其義務不履行、不完全履行或滯后履行，對項目推動帶來影響。政府和院方應根據我國有關的法律、法規及項目管理協議的要求，切實地履行自己的合同責任，及時向代建單位支付工程款項，及時審批代建單位上報的需要審批的事項，及時解決代建單位提出的需要政府和院方出面協調解決的問題等。

　　(4)嚴格控制院方的設計變更。通過我們已實施代建項目的經驗，工程實施過程中影響進度最大的原因往往是設計變更，變更的原因主要是院方對使用功能的不斷增加和改變。為了滿足新發生的使用需求，導致對結構的剔鑿、吊頂的拆除、管線的更改等，給代建人造成的工期和成本的增加。

　　(5)完善相關責任方的溝通、協調機制。在代建制項目管理中，投資目標、進度目標的管理是整個綜合管理系統工作中的重點，代建單位要與政府和院方要針對工作界面上的協調建立定期的溝通制度和報告制度，便于主體相關方及時了解掌握工程建設情況，共同研究協調工程建設存在的問題，確保工程建設的順利進行。

　　四、結束語

　　代建制是政府投資醫院工程項目管理模式的必然選擇，它滿足了國家對建設項目管理模式的新要求，代建單位可根據醫院的發展需求開展包括可行性研究、勘察、設計、報批、采購、動遷、施工、試運行(竣工驗收)等全過程服務，代建單位要根據代建制管理的要求，在實踐中不斷摸索，不斷地總結、創新與提高，才有可能逐漸建立適用于醫院工程的代建制管理模式。

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