揪心的差距

發布日期：2014-07-10來源：本網編輯：龔煒

[摘要]與先進發達國家比較，我國建筑安全管理的先天缺陷與后勁不足相當明顯。當務之急是要推進體制和機制的創新，縮小這——

　　發達國家安全管理的五大共性特色

　　法律法規監管嚴。以美英為例，兩國都沒有獨立的建設行政主管部門，政府均以法制作為主要的監管手段，通過法律法規來規范建筑市場。職業健康與安全管理體系是國家建設工程安全管理的重要組成部分，政府把保證勞動者的健康和安全作為管理的最終目標，以職業安全健康標準為基礎和核心，發揮嚴謹詳細的法規標準與技術條例的法規作用，積極為建筑業提供良好的安全管理法律環境。

　　行業自律水平高。德國建筑業有8個非盈利性行業協會，其主要職責是擬定行業發展規劃、制定行業標準、開展工傷保險和科研教育、預防和治理職業病、對安全專業人員資格認可、進行事故處理等。該國《勞動保護法》第7條規定：“企業必須加入所從事業務的行業協會，并繳納工傷保險金。”在德國的建筑企業，他們的事故成本非常高，如果發生一起死亡1人的事故，經法院判定為責任事故后，企業就可能要承擔上百萬馬克的損失，而且《勞動保護法》規定繳納的工傷保險，是與企業安全業績掛鉤的強制性保險，安全業績的好壞，決定保費繳納的多少，行業協會則通過對安全事故頻繁的企業提高工傷保險金或進行高額罰款的自律行為，使這些不安全的企業無力繼續經營，破產后被市場淘汰，這種市場游戲規則和自律行為規范，使德國的建筑企業牢牢記住安全生產的重要性。

　　各方主體責任明。1970年，美國頒布《職業安全與健康法》，其中第5節“責任”的第1條規定：“雇主必須為每個雇員提供沒有對雇員造成或可能造成死亡或嚴重生理傷害危險的工作和工作場所，同時遵守職業安全衛生標準。”根據該法律規定，業主和總承包商都有責任承擔安全風險，因此，為避免日后的法律糾紛，業主在工程項目招標時，就將承包商良好的安全施工記錄作為取得投標資格的必備條件之一。在工程施工階段，業主也積極參與承包商的安全管理。1998年10月，德國勞動局頒布的《建筑工地勞動保護條例》規定：“業主必須負責工地所有人員的安全與健康，采取符合法律規定的各項安全措施。”由此可見，建筑工程主體各方不僅對工程質量負責，而且還要對涉及安全的重要施工方案負責。業主委托協調員籌劃建筑項目的安全措施，參與項目的總體規劃和設計，協調施工過程的安全事宜。

　　安全保險制度新。美國法律規定，業主和承包商在工程項目開工前，必須辦理強制性保險，否則將無法從事相關的業務活動。承包商交納安全保費的金額與安全施工的業績掛鉤，業績和信譽良好，則保費低廉，施工利潤較高，反之，保費高可能導致施工成本虧損，甚至會出現保險公司拒保，最終失去主體施工資格。在這種法律規定的引導和作用下，不僅承包商的安全意識十分強烈，而且保險公司為了自身的利益，也對施工安全極為重視，積極參與施工安全管理之中。

　　人員培訓機制全。德國在每個州和大城市都設立由當地政府出資創辦的涉及建筑等行業的職業學校。建筑企業需招收新工人時，則與行業協會聯系，由協會發布招工信息。從事建筑職業的新工人需與企業簽訂定向委托培養合同，通過行業協會組織的考試后，進入建筑職業學校學習，學制三年，學生不付學費，由與其簽訂合同的建筑企業支付。

　　我們管理薄弱環節及相應對策

　　監管法制建設滯后 管理體制未能理順。迄今為止，我國頒布實施的建筑安全法律法規較多，包括《建筑法》、《安全生產法》、《安全生產管理條例》在內的國家法律、法規有30多部，地方法規、規章、規范性文件則更多。由于某些法律法規立法時間較早，隨著經濟體制的不斷改革，經濟環境的不斷變化，這些法律法規的法理思路和具體內容已與目前的市場實際不相適應，難以更好地發揮執法依據的作用。最為典型的例子就是在2006年就開始為修訂《建筑法》而征求意見，但已整整過去六年，仍未出臺修訂后的《建筑法》。再比如有關施工現場安全防護的規范和標準均不統一，缺乏專門的、有針對性的標準化法律法規。由于國家法律、法規明顯滯后，建筑安全管理統一監管與部門行政監管的體制關系未從根本上理順，部門利益沖突、監管力度消減的情況仍然存在，從源頭上不利于加強建筑安全管理的法制化、規范化和標準化建設，以致出現監管重形式、輕落實的不正常現象，效果不盡人意，難以適應社會經濟與形勢發展的需求。

　　〔對策〕建議按照國際公認的建筑業概念，抓緊啟動對《建筑法》、《安全防護標準條例》等一些法規的修訂制定工作。要建立健全以安全生產基本法為主體的安全生產法律體制，進一步理順國家安全生產監督管理局、國家質量技術監督局與行業主管部門的關系，突出政府職能的社會管理方式，明確各自的安全職責，完善各負其責、形成合力的管理體制。要根據市場形勢的新變化和安全工作的新特點、新趨勢，研究和制定我國建筑安全管理中長期規劃，增強預測性和指導性，依法強化政府安全生產監察，加大對違法違規行為的懲戒力度。

　　信用體系不夠完善 行業自律意識淡薄。完備的信用體系是市場經濟的奠基石。近年來，我國各級政府對信用制度建設十分重視，采取了多項措施，但由于信用體系建設剛起步，且不夠完善，不能對建設各方主體進行有效的監管。在僥幸心理的作用下，某些施工承包商、建設業主、監理單位過于相信自身抵御各類安全危機事件的能力，未能做到誠實守信、信守諾言、居安思危、防患于未然，使工地現場暗藏“殺機”，一失足成千古恨。另外，由于目前建筑行業準入門檻不高，資質不年檢，降級、清退制度不健全不嚴格，在一定程度上造成問責制度缺失，行業自律淡薄。依照行政法規加大行政處罰力度雖顯現出法律威懾力，但由于執法也多體現在降低資質等手段上，而被處罰人必然要盡力維護自身權益，從而使處罰工作占用了大量精力，并且行政許可這一手段隨著市場經濟的發展日益受到制約。

　　〔對策〕建筑安全管理要與行業信用體系建設緊密結合，積極采取各種有效措施，著力把資質管理轉化為提高行業自律水平的手段。建議重新啟動資質年檢制度，對有違法違規行為或發生嚴重工程質量、安全事故(三級以上的安全事故)的企業，在依法作出嚴厲處罰的同時，通過資質年檢實行降級或退出。對年檢不合格的，重新核定資質等級，新核定的資質等級應低于原資質等級，對達不到最低資質等級標準的，則取消資質，決不心慈手軟。通過這種資質管理動態型的形式，建立“有生有死”、有進有出的企業資質“生態”系統，提高行業自律水平，促進建筑安全規范化依法管理。另外，要將建設單位(業主)列入信用評價對象之一，并逐步建立誠信獎懲機制，對安全生產抓得嚴、抓得好的施工企業和建設業主給予獎勵，對頻發安全生產事故或對事故隱患整改不力造成重大損失的企業和個人，應當依法公布、曝光或給予處罰和經濟制裁;嚴重的則追究法律責任。

　　主體各方責任模糊 施工企業地位弱勢。我國《建筑法》第5章“建筑安全生產管理”第16條規定，建筑施工安全責任幾乎都是由施工企業承擔，建設單位(業主)承擔的責任非常有限。另外，建筑業長期滋生一種思維定勢，即認為施工安全只是安全主管部門和施工企業的事，其它建設主體各方似乎成了局外人，這樣就形成施工企業單打獨斗的局面，因而雖竭盡全力，仍因力不從心或鞭長莫及，而使事故隱患難斷其根。另外，在執法過程中也存在偏頗，對施工企業重約束嚴管理，對建設單位(業主)卻缺乏行之有效的監管和制約措施。安全主體責任的不明確和模糊，施工企業地位弱勢且遭受不平等的待遇，使建設單位(業主)發包人的地位強勢，他們往往只關心工程的質量、進度，迫使施工企業為趕工期、搶進度，而出現漠視施工人員安全的情況，以致使有些建筑工地存在許多大大小小的安全隱患。

　　〔對策〕落實責任是加強建筑安全管理的根本。環環緊扣、相互承擔的緊密方式，才能形成組織完善的“責任鏈”，主體責任模糊和不明確，主體各方的地位不平等，都將導致整個“責任鏈”的完整性、效率性和效益性的缺乏。實踐證明，從法律上落實建筑活動各方的安全責任，增強各方的安全生產意識和重視程度，是健全完善建筑安全管理體制和內部管理機制、降低安全事故、確保工程安全的有效措施。

　　安全投保意識淡薄 工傷保險難以推行。建筑施工企業安全投保意識普遍較差，這在我國已成不爭的事實，存在這種現象與建筑法律不健全，保險市場單一有很大關系。《建筑法》第48條規定：“建筑施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”。這是為及時救治和補償因工作發生意外傷害的職工而作出的專門規定，但對國際普遍通行的建筑工程一切險、安裝工程一切險、雇主責任險等強制險，《建筑法》并沒有提出明確的規定要求。據了解，目前建筑施工企業參加的意外傷害保險，總體賠付標準低于工傷保險，而且不包括康復治療費和輔助器具配置費用。另外，我國保險市場條塊分割，保險業務險種少、保費高，服務不盡人意，再加上沒有建立建筑市場權威的安全統計信息網絡，理賠時出現相互推諉，使各自的合法權益無法保障。這些主客觀因素造成某些施工企業不重視員工人身意外傷害保險。

　　〔對策〕從今年7月1日起，我國修改建筑法個別條款的決定開始施行。此次修改是為了與社會保險法“對接”，修改后的《建筑法》第四十八條規定：“建筑施工企業應當依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費。鼓勵企業為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。”我國即將推行工傷社會保險，這是一件利國利企利民的好事，但這項舉措并沒有覆蓋建筑業的絕大多數從業人員，因為工傷保險是以在冊員工為受益對象，而建筑業從業人員多為農民工，所以應大力推行《建筑法》規定的意外傷害保險制度，規定施工單位必須以工程為單位參加投保，通過實行這一類似于雇主責任險的法定制度，一方面既保證從業人員的利益且有利于事故發生后的社會穩定，另一方面利用市場經濟手段著力加大對建筑企業安全管理的引導力度。

　　全員安全培訓缺少 安全成本投入削減。由于目前建筑勞務市場不健全，成建制、有資質、有實力的勞務企業鳳毛麟角，因而企業雇用的農民工大都屬于“散兵游勇”，流動性大，大量農民工沒有經過相應的安全教育和業務技能培訓，就開始進行施工作業，他們不懂得職業勞動保護技能，又不知曉如何維護自身合法權益，以致使施工事故時有發生。再則，現在項目安全管理人員年輕化，缺乏必要的業務知識，雖獲得相應的資格證，但培訓時間太短，不可能將安全知識完全掌握，只能是照本宣科，將規范里面條條框框直接摘抄，泛泛而談，安全技術交底沒有針對性，安全管理起不到實效。另外，許多建筑施工企業的安全管理，在很大程度上還是“備查”“備考”式的被動動作，把安全管理僅作為應付上級檢查的“花瓶”作秀;有的施工企業把加強安全管理停留在喊幾句口號、貼幾幅標語、搞幾項活動，一旦要求預防性投入就喊窮，為了節省成本而對項目必須的安全投入一而再、再而三地隨意削減，陷入“舍不得預防性的小資金成本投入，卻忙于事故后的大筆花錢整改”的怪圈。

　　〔對策〕根據我國的人口結構，農民工注定是未來建筑產業大軍的主要來源。建筑業是勞動密集型行業，擔負著吸納農村勞動力的社會責任。目前，我國建筑勞務企業遠未發育成熟，現行的以民工學校代替從業人員(農民工)的安全和技能培訓的做法應予以更正，真正建立成建制的勞務公司，徹底消除在用工上聘用“散兵游勇”。與此同時，要在規范勞務公司，加強建筑工人安全教育和業務技能培訓上下功夫。建議各地爭取國家財政支持，建立安全教育培訓中心和安全教育培訓基地，對初次就業的人員、企業主要負責人、建造師(項目經理)、安全生產管理人員進行上崗培訓，為施工企業的安全用工和管理提供保障。另外，要加強項目安全管理人員的自身業務理論的學習，經驗豐富的老同志要對年輕人“傳幫帶”，以現場為“教場”，以施工作業為“教案”。要加大涉及事故系統和安全系統中的安全成本投入，正確算清成本帳，充分認識事故的危害性和安全投入的重要性、必要性，把前期的安全投入變成一種自愿行為。通過一段時間的持續努力，構建完善的管理機制，確保生產經營長治久安、企業和諧發展。(作者：新世紀建設集團公司 王志鵬 趙建偉)

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