PPP遇冷！多省市“急剎車”，不少PPP項目“翻了車”

發布日期：2018-04-26來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 到今年3月底，隨著持續了四個月的PPP項目庫全面集中清理暫告一段落，火了四年的PPP市場終于冷靜了下來。

　　 2017年11月，財政部辦公廳印發“92號文”《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底前完成對不符合規定的PPP項目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴”令。

　　 各種“偽PPP”、明股實債、違規融資擔保以及一再跨越地方政府財政能力紅線等亂象，都被92號文來了一腳“急剎車”。

　　 而這個“急剎車”，也讓不少省市的PPP項目翻了車！

　　 新疆：PPP項目全線停工

　　 2018年國務院政府工作報告正式提出要防范化解重大風險，尤其是加強金融機構風險內控和防范化解地方政府債務風險。在這種情況下，國家財政部出臺了《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》財預〔2018〕34號文、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》財金〔2018〕23號文等文件，對地方政府債務管理和國有金融企業投資行為進行了詳細的規定。

　　 針對上述規定，2018年3月29日新疆維吾爾自治區發改委官網公布了一篇《自治區發展改革委立即行動 細化工作措施 堅決全面落實自治區黨委防范化解政府債務風險各項安排部署》的工作動態；而在2018年3月27日新疆準東經濟技術開發區規劃建設局則發布了《關于暫停開發區2016-2017年政府類項目的通知》。這兩份文件的發布引發了之后“新疆PPP項目全線停工”的廣泛討論。

　　 第一份文件主要分為兩部分：

　　 第一部分“要貫徹‘四個一律’要求，進一步加強基本建設項目管理，從源頭上杜絕新增政府債務。”主要是對可能導致債務風險或隱性債務風險的項目及項目資金來源做出了規定，針對的是建設項目的資金來源尤其是地方配套資金的問題。在保證不新增政府債務并保證資金來源的情況下，投資項目是可以實施的，這其中必然包含合乎政策規定的PPP項目。

　　 第二部分是分六種不同情況，全面清理2017年以來的政府投資項目。針對可能導致債務風險或隱性債務風險，以及地方配套資金來源是否落實、項目是否開工的情況，詳細規定了審批的程序及具體操作方式。明確規定了只有對無法化解政府債務或政府隱性債務、未落實資金來源的項目才停止建設、不得上報及受理。

　　 第二份文件是新疆準東經濟技術開發區規劃建設局對開發區的建設施工企業下發的暫停施工的通知，內容主要是針對政府類項目進行排查、梳理建檔，并沒有表示終止PPP項目，不少小伙伴驚嚇過度，紛紛解讀為“全面停工”。

　　 項目停建與項目自身的合規性有直接關系，借用一句古語“心存敬畏，行穩致遠”。社會資本方已經簽訂合同的工程僅僅只是暫緩，待本輪債務整改完畢，依舊會合法、合規以新疆速度持續推進。

　　 河南：率先發布PPP清庫結果公告

　　 根據 92號文， 河南省也相繼發布了《河南省PPP項目庫清理規范工作方案》、《河南省財政廳PPP項目庫入庫指南》等通知文件，開展了PPP項目的的清理工作。

　　 2018年4月4日，河南省財政廳政府和社會資本合作管理中心率先發布了PPP項目的清庫結果：“截止目前，河南省財政廳PPP項目庫經清理后共入庫項目1015個，其中管理庫項目572個，總投資7297億元，儲備清單項目443個，總投資6020億元。”

　　 但是在4月13日、4月16日，河南又先后發布了《關于2018年第四次調整PPP項目庫的公告》及《關于2018年第五次調整PPP項目庫的公告》，共新增三門峽市連霍呼北高速聯絡線PPP項目、三門峽靈寶市城市道路路網建設項目、陽市宛城區高鐵片區一期工程PPP項目等符合調入項目管理庫項目18個，總投資95億元；符合調入項目儲備清單項目25個，總投資175億元。

　　 對比可以看到，雖然河南省財政廳清理的力度不小，但是不必悲觀，持續還會有新的PPP項目入庫，過去PPP那種“虛假繁榮”的時代結束了，未來將迎來更加注重質量的時期。

　　 湖南：首個省級PPP負面清單

　　 關于規范PPP，湖南省也先后出臺了兩個重要通知：

　　 一、2018年2月23日，湖南省財政廳發文《關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知》，這是首個省級PPP負面清單管理。湖南這一紙負面清單管理規定在PPP領域引起較大的關注。其中，負面清單規定下列情形不得運用PPP模式：

　　 1、 不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等；

　　 2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；

　　 3、 僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的，如市政道路建設、公路建設、廣場、綠化（風光）帶等工程建設；

　　 4、 采用建設-移交（BT）方式實施的；

　　 5、 政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。

　　 引起爭議的主要是第3條，不少業內人士擔憂，對政府付費型PPP項目進行負面清單管理，相當于一刀切式地喊停。

　　 湖南省財政廳相關負責人表示出臺的PPP的負面清單管理通知，只是對中央的92號文等相關政策文件的落實和細化。其實，通哥認為對于PPP和政府購買服務設立負面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務行為，更不是停止市政道路等基礎設施建設，而是根據中央規定規范有序地推進PPP和政府購買服務行為，防范和化解重大風險。

　　 二、日前，湖南省財政廳又下發《關于壓減投資項目切實做好甄別核實政府性債務有關工作的緊急通知》，要求各地應按照“停、緩、調、撤”的原則壓減投資項目。其中對不屬于中央重點項目和省委政府安排的12件民生實事的項目與省政府工作報告明確的重點項目分類處置：

　　 1、未開工建設的，一律停建；

　　 2、雖已開工建設，但停止之后無重大影響的，一律暫緩；

　　 3、已開工建設且停建會造成重大影響的項目，要從嚴調減投資規模；

　　 4、對于2017年7月15日以后舉借的系統外需要財政資金償還的債務，撤銷相應項目，籌措資金予以歸還；

　　 5、對易地扶貧搬遷、棚戶區改造等中央重點項目和省委省政府安排的12件民生實事項目以及省政府工作報告明確的重點項目，要通過統籌資金、盤活資產等方式重點保障，但不能作為違規舉債的借口。

　　 同樣，湖南省也是根據可能導致債務風險或隱性債務風險，以及地方配套資金來源是否落實、項目是否開工的情況，詳細規定了審批的程序及具體操作方式。但是停建、緩建類雖然對政府不產生重大影響，對建設主體、對社會資本、對貸款銀行、對上游供應商將產生一連串的不利影響。

　　 山東：債務減壓，PPP的“規范管理年”

　　 為實現“促發展、防風險”雙重目標，在防范地方政府債務基礎上實現PPP項目規范發展，2018年4月11日，山東省財政廳印發《關于開展政府和社會資本合作（PPP）“規范管理年”活動的實施意見的通知》（魯財金[2018]21號）。

　　 這使山東成為繼新疆、湖南相繼對PPP項目和政府投資項目分類甄別管理后，第三個出臺PPP專項管理政策的省份。21號文將2018年確定為山東省PPP“規范管理年”，共計19條管理規范要求。　

　　 山東省的這份PPP政策規范，是一個政策規范比較詳盡完備、且具有較強可執行性的地方性PPP規范性文件。

　　 一方面，通知結合了山東省自身特點，就PPP管理規范提出更為細化、獨創性的政策規范要求。另一方面，文件也就中央層面政策要求，制定了詳細的落地方案和具體舉措，成為財辦金92號文等PPP政策落地方案的集大成者，具有較強的可執行性。

　　 其中最值得注意的兩點：

　　 一、在“新項目論證管理”中提出，強化“紅線”管理，從嚴審慎開展完全政府付費項目，全部項目財政承受能力最高年度達到或超過8%的地區，停止新上政府付費和財政補助超過50%的可行性缺口補助項目，對全部PPP項目一般公共預算支出責任接近10%的地區進行風險預警。　

　　 這項規范可謂是真正做到了強化“紅線管理”，其他省份暫停的項目主要為政府付費項目，而山東省將可行性缺口補助項目也納入了叫停范圍。考慮到在目前城鎮化加速、地方政府資金緊缺的大背景下，其實很少有地方政府出臺如此嚴厲的政策規范。

　　 二、明確山東省PPP三大重點領域

　　 （1）加大運用PPP模式盤活優質公用設施存量資產工作力度，化解財政支出壓力和地方存量政府債務。

　　 （2）大力推動幸福產業發展，加大旅游、文化、醫療、教育和養老等領域PPP應用力度，不斷提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。在不超過一般公共預算支出10%的紅線內優先列入政府中長期支出責任。

　　 （3）在垃圾處理、污水處理新建項目全面實施PPP模式的基礎上，對供熱、供水、養老服務等有現金流、市場化程度較高的公共服務領域，加大PPP模式應用力度，拓展民間資本參與空間。

　　 山東省明確的2018年PPP重點發展的三大領域，確實符合中央政策導向，也有利于解決當前城鎮化進程中的政府債務問題、民生問題以及項目運營問題。

　　 為了給政府債務減壓，新疆、湖南相繼對政府投資項目和PPP項目進行甄別，河南省也率先發布清庫結果，山東省也緊緊跟上，喊出PPP“規范管理年”的口號！

　　 下一個加入PPP清理大軍的，會是誰呢？

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