國家發改委存量PPP項目典型案例：貴州省凱里市城鎮供排水項目

發布日期：2018-03-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、項目概況

　　 (一)項目背景

　　 凱里市位于貴州省東南部，是黔東南苗族侗族自治州州府所在地，共轄2個省級經濟開發區、7個街道辦事處和11個鎮，城區面積約86平方公里，總人口約70萬人。推廣實施該PPP項目之前，凱里市城鎮供排水由凱里市屬國有企業(市自來水公司)實施與管理。市自來水公司是集公益性、服務性和生產經營性于一體的城市供、排水企業，始建于1959年6月，其前身是“黔東南州工程處市政工程大隊龍井供水站”，1980年4月更名為“黔東南州凱里自來水公司”，1984年4月凱里撤縣建市后，劃歸凱里市，先后隸屬凱里市市政公用事業局、凱里市城市管理局、凱里市水務局管理，后更名為凱里市自來水公司。

　　 凱里市城市供排水事業經過57年的建設和發展，供水規模和經營范圍不斷擴大，日最大供水能力14.9萬立方米，在建開懷供水三期工程投入運營后，可具備19.9萬立方米/日的供水能力，用水人口近40萬。現有DN100以上主干管線280公里，供水普及率99%，設有管網末梢水衛生監測點20個，擁有完善的制水、消毒、水質檢測、管線測漏手段。市自來水公司下設有龍井、普舍寨、金泉湖、開懷龍井4個水廠。經營范圍涉及自來水供應、水質分析與監測、管道安裝、水表檢定等。截至2016年10月市自來水公司在冊職工262人，其中各類專業技術人員58人，退休職工68人。隨著凱里市城市的擴容，城鎮供排水面積也不斷擴大，市政府不斷加大對供排水建設的投入，同時由于市級財力不足，大部分建設資金通過舉債和采用BT模式，加重了政府的債務負擔。為推動凱里市城市基礎設施和公用事業投融資體制創新，同時引進先進管理和技術、提高凱里城市基礎設施和公用事業的服務理念和服務效率，有效化解地方政府債務，凱里市委、市政府決定實施凱里市城鎮供排水PPP項目，引進具有豐富城鎮供水企業管理運營經驗和較強投資實力的社會資本方，政府方轉讓凱里市自來水公司現有供水經營性資產70%的產權，由社會資本與政府授權主體組建專門從事凱里市城鎮供排水業務的項目公司，其中凱里市人民政府授權機構持有項目公司30%的股權，社會資本方持有項目公司70%的股權。

　　 (二)項目進展情況

　　 1.項目前期準備階段

　　 根據市委、市政府安排，凱里市城鎮供排水PPP項目于2015年1月啟動。凱里市組織相關部門先后到廣東粵海水務集團、北控水務集團及貴州水投水務公司考察PPP項目開展情況，制定了凱里市城鎮供排水PPP項目工作推進計劃，經2015年第四次市委常委會議審定同意，成立了凱里市城鎮供排水PPP項目工作領導小組，明確由市水務局作為項目實施機構。

　　 一是確保國有股權交易的合規性。根據《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》、《關于規范國有企業改制工作的意見》的相關規定，啟動國有股權轉讓程序：由市國資辦、市水務局牽頭，原凱里市自來水公司委托中興財光華會計師事務所貴州分所對凱里市供排水已形成的資產進行清產核資、財務審計;委托中聯資產評估集團有限公司對市自來水公司總資產進行評估。通過評估，凱里市自來水公司賬面資產總額15561.05萬元，負債6486.8萬元，經營性凈資產9074.25萬元;同時也對爐山供水BT項目、萬潮水廠子項目、開懷龍井水廠項目、新城區管網項目等在建項目進行了資產審計評估。資產轉讓價格不低于評估價值，項目公司根據原凱里市自來水公司職工代表大會通過的《員工置方案》接收全部在冊職工，保留職工國有企業的福利待遇不變。相關轉讓手續均報市人民政府、市國資辦批準及備案。

　　 二是完善“一方案兩報告”等相關文件的編制工作。2015年8月凱里市通過邀請招標的方式確定貴州天合律師事務所作為該項目的咨詢機構，負責該項目的策劃和法律咨詢等一系列工作。經市各相關部門組成的專家評審小組評審，項目通過物有所值評價及財政承受能力論證，　《凱里市城鎮供水PPP項目實施方案》報市人民政府常務會議通過，并經市委財經領導小組會議批復。

　　 2.社會資本方遴選階段

　　 該項目采取競爭性磋商方式于2015年12月對投標單位進行資格預審，通過資格預審的單位有北控水務(中國)投資有限公司、江西金大萊環保股份有限公司、安徽國楨環保節能科技股份有限公司、重慶水務集團股份有限公司。2016年3月通過競爭性磋商，北控水務(中國)投資有限公司排名第一，凱里市人民政府成立了凱里市城鎮供排水PPP項目采購領導確認談判小組進行談判，最終擇優選定北控水務(中國)　投資有限公司為社會資本合作方。2016年6月，《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目合同》、《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目資產轉讓協議》、《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目合資合同》及《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目特許經營協議》分別簽訂。

　　 3.項目執行階段

　　 2016年10月19日項目公司———凱里北控清源水務有限公司正式揭牌運營。項目公司無條件接收原市自來水公司全部職工。項目公司具體執行

　　 情況如下：

　　 (1)調整內部職能機構

　　 一是將凱里市自來水公司原15個職能部門整合為11個職能部門，實現了機構更精簡、人員更精干、管理更高效的預期目的。二是開展了初始化培訓和制度建設工作，完善了報表系統，完成了管理制度的修訂、上墻，并制作各種標識、標牌，為規范管理奠定了基礎。三是做好人員安置，項目公司根據凱里市自來水公司職工代表大會通過的《員工安置方案》接收凱里市自來水公司全部現有在冊職工，保留職工國有企業職工身份和保持福利待遇不變。職工平均工資(包括企業支付部分的五險一金等)不低于2015年凱里市自來水公司平均水平。職工工資、福利隨凱里市社會經濟發展、企業經營業績逐步改善。項目公司繼承凱里市自來水公司承擔現有離退休人員以及未來正式退休職工的既有福利政策等。

　　 (2)加強對原設施的改造和運營管理

　　 一是推進“一戶一表”改造工程。為徹底解決原有總分表計量誤差導致的分攤水費高、糾紛多的問題，項目公司將“一戶一表”　改造列入重要工作來抓，已累計投入800余萬元，對老舊小區進行“一戶一表”　改造達6000余戶。二是加強水質檢測工作。為確保市民飲用放心水，每月對各水廠進行一次全分析檢測，積極與市水務局對接并加強對水源地的巡查工作，做好水源地保護，確保水源安全，并對水質實行三級檢測制度，以確保水質達標。全年共進行水質檢測水樣2060個，出廠水水質合格率達99.8%，管網水合格率達99.4%，水質綜合合格率達99.5%。2017年累計投入53萬余元增加檢定設備，積極參加國家舉行的實驗室能力驗證，目前具備了77項水質檢測能力。三是抓好供水服務工作。項目服務用水戶54608戶，采取多種繳費方式(微信、支付寶、郵政一站通、銀行代收及人工催收)方便用戶交費，確保年水費回收率達99.5%以上。四是遵守供水服務承諾。在接到爆管信息后，維修隊伍必須在市內半小時內、市郊一小時內趕到維修現場，2017年1—10月共維修管網680余次，更換管道3000延米，閥門200余個，管網維修及時率達98%以上，投入380余萬元對老舊管網進行改造。五是加大違章用水稽查力度。不定期對用戶用水性質、盜水、供水設施被覆蓋等情況進行排查，同時加強管網查漏工作，降低產銷差率，提高供水收益。2017年1—10月累計開展查漏工作119次、查處違章用水7起，為企業挽回損失47萬余元。六是加大表務管理。漏損率控制在20%以內，水表安裝嚴格按照規范進行，并嚴格執行水表首次使用強制檢測制度及到期更換制度，有效控制了水表計量不準確問題，同時利用小區總表對管網進行兩級計量考核，管網漏損率得到有效控制，從2015年的24%下降至18%。七是加強供水調度工作。投入150余萬元建立了供水調度系統，在全市設置了33個監測點，適時監測管網供水壓力，有效解決供水壓力不足及局部用戶缺水問題。八是提升供水服務。開通了96015供水服務熱線，方便用戶供水水費查詢、繳費、入戶、報修、投訴、咨詢等需求，并對維修情況進行回訪，最大程度地實現了公司為民服務的宗旨，提升了公司的品牌形象，同時聘請了社會義務監督員8人對供水行風進行監督，有效促進了供水行風轉變。九是秉承“政府放心、市民滿意、企業盈利、員工受益、伙伴共贏”的理念。公司組織全體員工開展了服務意識、服務禮儀、敬業精神、團隊精神培訓學習，使公司各崗位人員的知識素養、服務水平得到了提高，也進一步提升了工作人員的綜合素質，為公司持續發展和企業文化建設提供了堅實的基礎。十是制定供水應急預案。為做好城市供水系統突發事件的應急搶險搶修工作，及時有序高效妥善處置應急突發性事故，項目公司制定了供水應急預案，每年組織開展演練，檢驗應急預案的實用性和可操作性，提高各級指揮人員處置重大事故的能力。按照《住房城鄉建設部、國家發展改革委、公安部、國家衛生計生委關于加強和改進城鎮居民二次供水設施建設與管理確保水質安全的通知》的要求，對全市的二次供水加壓設備進行了排查，本著先易后難的原則，逐步開展接收、建設工作。截至2017年10月承接二次加壓業務135萬余元，二次加壓泵站5座。

　　 (3)做好城鄉擴容供水工作

　　 根據《凱里市城鎮供排水PPP項目協議》，項目公司必須承接凱里市鄉鎮供排水業務，于2017年6—10月接管凱棠鎮、舟溪鎮供水業務，投入了126余萬元對兩鎮供水基礎設施進行了改造。正在逐步推進旁海、灣水、龍場、大風洞四個鄉鎮供水業務的接管工作，將有效保障鄉鎮供水安全。

　　 (4)項目公司經濟效益得到體現

　　 2017年1—10月主要經濟指標完成情況：完成供水量2812萬噸，同比增長11.6%;完成售水量2264萬噸，同比增長13.8%;完成產值6309萬元，同比增長17.5%;利潤501萬元，同比增長127.7%;上繳稅金475萬元，同比增長48.3%;水費回收率達99.5%以上;水質綜合合格率達99.50%。

　　 二、運作模式

　　 (一)合作范圍及期限

　　 該項目涉及凱里市城鎮供水排水業務，經營期限為30年。

　　 (二)運作方式

　　 凱里市人民政府根據凱里市供排水系統現狀，通過公開競爭性程序將凱里市供排水系統中的股權轉讓給社會投資人，社會投資人和凱里市人民政府在當地設立項目公司，凱里市人民政府授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內負責項目資產的經營，通過使用者付費和政府購買服務方式收回投資并獲得合理投資收益。同時綜合考慮該項目PPP運作外部條件及市場環境，采取了“轉讓資產+股權合作”模式。

　　 (三)交易結構

　　 凱里市人民政府授權凱里市水務局作為該項目的實施主體，以競爭性磋商采購方式選擇社會資本，由凱里市自來水公司代表政府與中標社會資本方簽署《合資協議》，在凱里市共同出資設立項目公司(SPV);其中市政府持股30%，中標社會資本方持股70%。凱里市人民政府與社會資本(項目公司)　簽署《PPP項目合同》;凱里市水務局代表凱里市人民政府與項目公司簽署《特許經營協議》，授予項目公司在整個特許經營期限內的投資、建設、運營和維護凱里市城市供水設施的權利。項目公司在特許經營期限內，負責凱里市城市供水設施的維護、運營，并通過向用戶收取自來水費等方式收回投資并取得合理回報。

　　 (四)回報機制

　　 該項目為經營性項目，項目公司通過“使用者付費”　模式，以向用水戶收取自來水費的方式獲取收益，自來水價格由凱里市物價部門核定。在特許經營期間內，根據項目公司運營成本的變動，政府方應適時啟動供水價格調整，保障項目公司合理收益水平。按照政府鄉鎮供排水規劃及實施方案，項目公司逐步承接凱里市鄉鎮供排水業務(包括城鄉擴容供水部分)，政府方通過制定鄉鎮供水價格、財政補貼等方式保障項目公司可以按照相關法律、法規獲得合理的回報。

　　 (五)調價機制

　　 項目運營期內，受消費物價指數、勞動力市場指數等因素影響，成本增長超過一定數額時，對于現有的城市供水部分由凱里市物價部門根據《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國城市供水條例》以及《城市供水價格管理辦法》等有關規定，按照程序申請調整水費價格，實行價格聽證制度。居民生活用水(階梯式水價)、非居民生活用水、特種用水實行區別定價原則。《貴州省城鎮供水價格管理辦法》已明確規定“城鎮供水價格實行政府定價管理”;“城鎮供水企業的利潤水平根據不同的資金來源和兼顧社會各方的承受能力確定”：其中“主要靠企業投資的，包括利用貸款、引進外資、發行債券或股票等方式籌資建設供水設施的供水價格，還貸期間凈資產利潤率按8%—12%核定。還貸期結束后，凈資產利潤率按8%—10%核定”。若項目公司的凈利潤超過上述比例，再根據實際情況簽訂補充協議另行約定。針對需改擴建的鄉鎮供水部分采取“一鎮(鄉)　一議”　的方式，即物價部門根據各鄉鎮供排水建設和運營成本的實際情況分別核定供水價格，政府再結合不同鄉鎮經濟困難情況、居民消費承受力等因素，給予項目公司一定的財政補貼，以確保特許經營期間內正常運營;相應具體的調價、補貼方式再另行簽訂PPP項目協議之補充協議進行協商約定。另外，項目公司承繼凱里市自來水公司現有的與城市供水業務相關的其他輔助性經營業務，如供水管網建設、水表檢定等，并在法律規定的經營范圍內開展其他經營性業務。

　　 (六)轉讓價款使用

　　 一是用于化解原自來水公司的債務;二是用于城區基礎設施建設。

　　 三、借鑒價值

　　 (一)主要成效

　　 1.進一步推進國有企業改革

　　 政府通過與社會資本合作，引入有豐富城鎮供水管理運營經驗和較強投資實力的社會資本方，進一步強化了政府的監督管理職能;政府將不再直接承擔企業的運營管理職能，實現傳統水務行業的“政企分開”。

　　 2.有效化解政府存量債務

　　 凱里市城鎮供排水PPP項目涉及2014年以前的政府存量債務，債務余額數為10883.22萬元。按照《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目合同》和《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目資產轉讓協議》要求，債務的化解主要通過政府用市自來水公司經營性凈資產和在建工程總投資70%的轉讓價款來支付應付工程款并承接凱里市自來水公司債權債務以化解存量債務。2016年，市財政局收到已經審計評估的賬面經營性凈資產9074.25萬元的70%資產轉讓價款6351.98萬元;2017年10月，市財政局收到凱里市爐山循環經濟區供水工程(BT項目)建設項目總造價17902.28萬元的70%資產轉讓價款12531.6萬元。

　　 3.加快公共設施建設，增加公共服務供給

　　 該項目的實施不僅可以減輕凱里市政府對城市供水設施投入的財政負擔，加快推進項目建設，還能有效促進政府職能轉變，減少政府對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。同時降低了公共領域項目的社會資本準入門檻，拓寬了社會資本發展空間，進一步激發非公有制經濟的活力。對社會公眾而言，通過“讓專業的人做專業的事”，提高項目的運營管理水平，增強公共產品和服務供給效率。

　　 4.有助于實現風險優化分配

　　 社會資本方為追求一定的合理收益，自愿承擔與收益相對等的項目投融資、建設、運營和維護風險。政府在明確投資回報機制的同時，可以將絕大部分核心風險轉移給更有能力管控的社會資本方。如此風險分配框架符合最優風險分配原則、風險收益對等原則與風險有上限原則。

　　 5.社會效益更加明顯

　　 通過引進具有豐富城市供水項目運營經驗的社會資本，一方面可以增加項目公司的資本實力，有利于后續的供水設施投融資建設，另一方面，可以促進企業提升管理水平和運行效率，推動企業在提高供水水質、保證供水壓力、改造老舊管網、減少水量漏失等方面實現新的突破和跨越，為凱里市的社會公眾提供更加優質的供水服務。

　　 6.引進先進的管理模式

　　 結合凱里市的實際情況，找到適合凱里市城鎮供排水事業健康持續發展的路子。通過與北控水務集團的PPP項目合作，引進先進的管理模式;通過“三化一平臺”　(初始化、正常化、優質化，打造卓越運營商)　建設，有效提升企業的經營管理能力，對于進一步提升凱里市的城市品質品位，完善城市管理服務水平具有重要意義。

　　 7.拓寬了投資渠道

　　 通過與北控水務集團在PPP項目的合作，用社會資本金解決了凱里市自來水公司沉重的債務和生產運營資金的不足，減少了政府的財政負擔，盤活了存量資產，為供水基礎設施建設提供了有力的資金支持。凱里城市供水從單一的國有體制轉變為產權多元化的水務投融資機制，為黔東南州供排水企業改革改制發展提供了借鑒。

　　 8.加快了城市鄉鎮供排水一體化建設

　　 按照《貴州省凱里市城鎮供排水PPP項目合同》約定，項目公司將承接凱里市及所屬鄉鎮的供排水業務。按照水務城鄉一體化要求，“十三五”期間項目公司將投入6800余萬元對凱里市六個鄉鎮新建供水設施進行改造，解決鄉鎮供水設施老化、供水量不足的問題，屆時將實現同城、同網、同價、同質、同服務的城鄉供水一體化模式，打破城鄉分割的供水體制。

　　 同時，由項目公司實施的凱里市清水江流域污水處理工程(9個子項目，分布在8個鄉鎮)　總投資2.23億元，實現廠、網打捆一體運行;其余3個鄉鎮的污水處理工程已立項，將投入4500余萬元并啟動建設，有于實現凱里市所有鄉鎮均有污水處理設施，對鄉鎮污水進行集中處理的目標。

　　 (二)推進過程中存在的困難和問題

　　 1.國有資產審計評估時間長、難度大

　　 該項目自2015年1月開始實施推廣，由于已建、在建項目中形成的資產不清晰，如地下管網等發生變化等因素，其資產評估和審計難以確定，完成時間較長，造成項目推進較慢。

　　 2.項目邊界條件認識不足

　　 一方面政府相關部門認為引進資本方后，所有費用都應由項目公司承擔，導致項目公司壓力較大;另一方面社會資本方在運營污水處理廠過程中，一般只愿意運營污水廠，不愿意運營污水收集管網，如政府需要項目公司運營污水收集管網，則運營成本會大大增加，將大幅增加政府后期購買服務的費用。

　　 3.PPP項目推廣經驗較少

　　 凱里市缺失專業的PPP咨詢服務機構，缺乏策劃、包裝、推廣、組織實施和規范運用PPP模式的技術支撐等方面的專業人才。在推廣過程中，當地政府部門仍存在按“招商引資”的邏輯和程序運作PPP項目，或者僅考慮用PPP模式解決融資等問題，對項目運營情況及績效考核把控不夠嚴謹。

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