從廣西玉湛高速公路案例看PPP實踐創新做法

發布日期：2018-05-02來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式的本質是引進市場競爭和資源，讓專業的人做專業的事，提高基礎設施和公共產品的供給效率和質量水平。在供給側結構性改革和“放管服”改革背景下，推廣PPP模式促進政府轉變觀念和職能，從“管理者”轉變為“監管者”、“合作者”。回顧PPP模式正式推廣的四年來，各地實踐PPP模式取得了顯著成效，但也不乏一些地方政府仍將PPP簡單的當做一項融資工具，用過去傳統工程招標思路招社會資本等。

　　 筆者多年來持續跟蹤各地交通運輸PPP項目實踐做法，2018年初赴廣西玉林調研學習廣西玉湛高速公路項目，發現該項目在實踐做法上有其獨特的亮點，包括：政府鎖定補貼總額、減少財政壓力；政府放松管制、給企業創新留下足夠空間；政府勇于承認“錯誤”、讓社會資本參與工可修編；充分發揮社會資本專業技術優勢，強化設計的深度和精度，并讓社會資本參與征地拆遷工作等。這些創新做法非常值得在交通運輸行業內及其他行業宣傳推廣。

　　 一、項目背景

　　 玉林至湛江高速公路（廣西段）項目（簡稱“玉湛高速（廣西段）”）地處廣西東南部，路線總體走向為南北向，連接玉林、湛江兩市。隨著“泛珠三角經濟帶”和“中國-東盟自由貿易區”的加快發展，以及國家實施建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的發展戰略，玉林、湛江兩市經濟交流更加密切，特別是在海洋產業、臨港產業、商貿物流業、農產品資源加工業、制造業等方面全方位合作。但長期以來，由于沒有高等級公路網，尤其是高速公路網的銜接，兩地集疏運通道不暢，迫切需要建設玉林至湛江高速公路，打通玉林市又一出海省際通道，加速推進玉林市成為我國西南地區協同發展、面向東盟深入開放開發的戰略支點城市。

　　 2015年1月，玉林湛江兩市政府簽訂《玉湛高速公路線路走向初步確認書》；2015年上半年，廣東省啟動玉湛高速公路（廣東段）工可報告編制工作；2015年10月，玉林市交通運輸局啟動玉湛高速公路（廣西段）工可報告編制工作；2016年2月，廣東廣西兩省(區)交通運輸廳簽訂《玉湛高速公路粵桂兩省（區）接線協議》，明確玉湛高速公路廣西段和廣東段同步建設、同步建成、同步通車。廣東省先行開展了廣東段建設，計劃于2019年底建成通車（廣東玉湛實際實施時間較廣西玉湛要晚）。玉林市委市政府在玉湛高速（廣西段）尚未列入廣西高速公路網規劃等諸多壓力下，通過多次向自治區人民政府請示匯報，于2016年1月獲得自治區政府批復，同意玉湛高速（廣西段）視同列入廣西高速公路網規劃項目，按經營性公路建設實施，由玉林市政府負責進行招商。2016年5月，自治區人民政府同意玉湛高速（廣西段）享受縣縣通補助支持政策5億元。

　　 二、項目基本概況

　　 玉湛高速（廣西段）項目概算批復70.16億元，其中建安費51.9億元。主線全長為74.674公里，主線采用雙向四車道高速公路標準，設計速度為120公里/小時，路基寬26.5米。全線共設橋梁57座，其中大橋45座，中橋12座，橋隧占比15.38%。五條連接線共長8.555公里。

　　 項目采用“BOT+政府補貼”模式實施。其中，建設期政府給予社會資本自治區縣縣通補助資金5億元，該補助資金優先用于征地拆遷工作，由廣西財政廳在建設期分批支付；運營期市本級提供財政可行性缺口補貼資金(補貼資金參與績效考核，最多不超過3.17億元)。項目合作期限為34年，其中建設期4年，運營期30年。項目資本金為總投資20%，由社會資本出資；總投資80%由項目公司通過銀行貸款等方式融資籌措。

　　 項目實施機構玉林市交通運輸局秉承公平、公正、公開的原則通過公開招標方式，于2016年7月確定中國交通建設股份有限公司（簡稱“中國交建”）為投資人，由中國交建與玉林市交通運輸局簽訂投資協議。投資協議約定，中交第一航務工程局有限公司、中交第二公路勘察設計研究院有限公司聯合組建項目公司，政府方不持股、不參與經營，由項目公司負責項目的投融資、建設、運營維護等，自主經營，自負盈虧。

　　 三、項目實施五大亮點　

　　 通過梳理分析本項目實施情況，總結出本項目共有五大亮點值得其他項目借鑒參考。

　　 （一）政府鎖定補貼總額，減輕財政支出壓力

　　 該項目交易結構設計上，政府方主張不持股、亦不承擔項目運營期虧損,也不承擔建設期融資風險。除了自治區財政給予玉林市“縣縣通高速”5億元補助資金用于建設期對社會資本補助支持外，運營期間給予社會資本方缺口補貼，但是對補貼總額進行了控制，鎖定累計運營補貼額度不超過3.17億元，大大減輕財政壓力。同時，政府方不保底車流量，降低運營期間政府支出責任風險；通過設計超額利益分成的機制，避免社會投資人獲得過多超額收益，充分體現PPP模式利益共享的原則。

　　 （二）政府放松管制、給企業創新留下足夠空間　

　　 該項目政府方在實施方案設計階段，堅持放松監管、減少干預的原則；在項目建設運營階段，堅持不持股、不經營的原則；將自身定位為僅作監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與。具體包括：賦予社會資本充分的權利，給企業創新留下足夠空間，包括參與工可修編、深度開展設計、充分賦予項目公司建設法人地位等。這符合PPP模式讓“專業的人做專業的事”,充分體現各方合作共贏、提高效率的本質精神，也符合政府提供公共服務和產品應體現公益性的原則，提高項目對社會資本的吸引力。這為項目順利實施推進奠定了良好的軟環境。　

　　 （三）政府勇于承認“錯誤”、讓社會資本參與工可修編

　　 社會資本中國交建中標后，就對工可報告再次進行了詳細評估和核查，提出工可報告中的估算有遺漏項，包括不良地質路段尚未考慮充分、部分路線走向設計欠合理、營改增政策估算不準確等問題。這些問題如果不在工可階段解決將會加大項目后續實施難度。對此，中國交建與市人民政府、交通運輸局進行充分溝通，組織專業技術團隊對項目現場進行深入調研，提出工可修編調整方案，對局部線路走向進行合理優化。包括：避開了較大規模的高壓線走廊、大型廠房養殖場，繞避了飲用水源保護區及礦產資源區等；對原工可線路起點的調整，避免了對既有互通的拆除重建，減小了社會影響，降低了工程造價，同時為玉林市新增一條南下高速公路的入口通道，更有利于城市綜合發展。市政府勇于承認“錯誤”，充分吸納中國交建提出的合理合規的工可調整方案，將投資估算金額上調6億元。這為后續項目核準、設計等后續前期工作的開展以及項目實施開了一個好頭。

　　 （四）充分發揮社會資本專業技術優勢，強化設計的深度和精度

　　 該項目作為一條通江達海的民生之路，政府和當地群眾對項目的建設期望高。項目工作時間緊、任務重，倒排工期要求3個月內完成初步設計、3個月內完成施工圖設計。社會資本中國交建積極履行承諾，克服廣西地區夏季炎熱多雨的氣候影響和原始資料缺乏等困難，樹立精細化設計理念，認真貫徹交通運輸部關于綠色公路、品質工程、標準化設計等有關文件精神，消化吸收地方政府提出的意見和建議，派駐強有力的設計團隊開展工作。

　　 初步設計階段，中國交建就要求設計單位對沿線地形、地貌、人文社會環境以及沿線重要控制性構筑物等進行深度調查，初測初勘工作做足做細；施工圖設計階段，針對重大方案邀請多方專家多開專題會，保證設計方案合理可行。設計環節與征地拆遷充分結合，分批次出版完成項目用地圖，保證了征拆工作穩步順利實施。設計過程中，充分利用地形，運用技術指標，合理避繞了沿線主要村莊、祠堂、水庫、高壓走廊、不良地質等重要控制點，橋隧比由18.47%降至15.38%，預算建安費共降低3853萬元。項目業主在政府方的大力支持下，通過充分發揮在高速公路領域的設計優勢，最終2個月完成初步設計、2個月完成施工圖設計，創造了“玉湛速度”。

　　 高效優質的設計工作為項目后續順利實施提供基礎保障。政府與社會資本雙方合作過程中“少了算計、多了實在，少了套路、多了真誠”，互相建立了更為深厚的信任關系，這有助于項目增速推進。

　　 （五）讓社會資本參與征地拆遷工作中來，發揮溝通、技術和資金保障等優勢

　　 玉湛高速征地拆遷工作由政府組織牽頭、社會資本參與。征地拆遷費用納入總投資，具體以批復的初步設計概算為準，包干使用，由項目公司支付，超出部分由政府承擔。該項目需征地8000多畝，征地拆遷干擾因素多、時間緊、難度大。對此，市政府專門印發項目征地工作方案，多次召開協調會議解決相關問題，并請社會資本參與到實際征遷工作中來，充分發揮企業在溝通、技術和資金保障等優勢。

　　 社會資本中國交建為加快征地工作，講究實效，劃清項目公司內部各方工作界面和職能。項目公司負責與市（縣）政府緊密配合，監督全線征地拆遷及三電遷改工作；項目經理部負責與縣、鎮政府及相關部門對接，組織、協調全線的建設協調、征地拆遷及三電遷改工作；工區負責與有關地方政府及授權主管部門對接，全面配合地方政府實施征地拆遷相關工作。項目公司分別走訪項目設計的市、縣、鎮政府及村委，加強溝通，為征拆工作的開展創造了良好的先行條件。

　　 在征地拆遷工作中，中國交建引入“大數據”和“互聯網+”等新思路，采用自主研發、獲得國家版權的征地拆遷管理軟件，使征遷工作更加數字化、直觀化，實現全過程量的絕對控制和價的零誤差，確保了征地拆遷公平公正。另外，原計劃本項目省級縣縣通高速補助資金5億元優先用于征地拆遷，但因資金下達較晚，中國交建先行墊資、給予資金保障，及時支付征地拆遷補償款，保障了被征拆單位和個人利益。為確保資金依法依規使用，項目公司與市縣征遷指揮部、銀行簽訂資金監管協議，審批支付流程精簡化管理，全程網上操作，提高工作效率，減少征拆工作中的爭議，促進了征拆工作和諧順利進行。　

　　 通過各方積極協調、高效配合和努力，最終本項目僅耗時3個月就完成8000多畝征地拆遷工作，并突破項目征地拆遷費用未超概算的記錄，這在全國較為鮮見。該項目已入選廣西PPP項目典型案例，獲得自治區和市政府主要領導高度贊揚。　

　　 　　 四、寄語

　　 我國PPP已進入規范發展階段，各地政府和交通運輸部門應及時轉變理念，充分借鑒典型案例的成功做法，借助專業咨詢機構力量，做真正的、規范的PPP，通過市場競爭機制和政府合理規制手段，提高交通基礎設施和公共服務的供給質量和服務水平，為PPP發展注入持久的動力和活力。

　　 作者簡介：

　　 翁燕珍，交通運輸部科學研究院交通發展研究中心、交通財政與金融研究中心財政金融（PPP）研究室副主任、副研究員、博士。　

　　 熊才啟，交通運輸部科學研究院交通發展研究中心、交通財政與金融研究中心研究員，享受國務院特殊津貼專家。

　　 劉強，廣西壯族自治區玉林市交通運輸局規劃科。

　　 （感謝玉林市交通運輸局、廣西中交玉湛高速公路發展有限公司相關同志與調研組座談交流、并提供相關材料。）

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