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江蘇省財政廳關于推進政府與社會資本合作(PPP)模式有關問題的通知
蘇財金〔2014〕85號
各市、縣財政局：
為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神，根據國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)和財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)的相關要求，在我省積極推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，拓寬基礎設施建設、公共服務項目和新型城鎮化建設投融資渠道，提高公共產品供給質量和效率，促進加快轉變政府職能，盡快形成有利于促進PPP模式發展的制度體系，現就有關問題通知如下。
一、提高思想認識，落實PPP管理機制
(一)充分認識PPP模式的內涵和重要意義。
政府與社會資本合作(PPP)模式是在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。
推廣運用PPP模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。
推廣運用PPP模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。
推廣運用PPP模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容包括建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，規范政府債務管理，減輕政府債務負擔，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。
(二)樹立PPP模式的正確理念。
PPP 不僅是一種融資模式，更是一種體制、機制和管理方式的創新。各市、縣財政部門要明確PPP模式的正確理念。一是契約理念。PPP項目是政府和社會資本之間的長期合作，雙方要按照市場規則在平等協商、依法合規的基礎上達成合作關系，通過“合同條款”約束政企雙方行為。財政等政府職能部門要樹立契約精神，嚴格按契約規則辦事，嚴格界定與市場的邊界，既不“越位”、也不“缺位”，真正實現激勵相容目標。二是全生命周期的合作理念。真正的PPP模式體現了雙方在項目全生命周期的合作，社會資本要從項目立項設計階段就參與進來，論證項目可行性，政府部門在項目運行的全過程都要切實履行監督職責，保證公共產品效益。三是利益共享、風險共擔理念。PPP模式更強調對項目產生的綜合經濟效益和社會效益的分享，要讓社會資本有盈利但不暴利，同時雙方風險應采取最優應對、最佳分擔方式，盡可能達到項目整體風險最小化。
(三)建立統一、高效的PPP管理機制。
構建統一、規范、高效的PPP管理機制，明確各方職責，是推動全省PPP模式規范運行的基礎。各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，確定各地PPP發展目標、規劃，做好PPP項目的審批。市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批準設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構，做好PPP工作的規劃指導、政策制定、宣傳培訓、項目篩選、信息發布、融資支持、合同管理、爭議協調、統計研究和績效評價等，推動各地依法、規范、高效開展PPP工作。
二、嚴格規范流程，推動PPP項目有序實施
(一)科學合理，篩選確定PPP項目。
1. 項目篩選。各市、縣財政PPP中心應會同相關職能部門，在新建、改建項目或存量公共資產中篩選適宜采用PPP模式的項目，允許并收集社會資本推薦發起項目。應根據當地經濟社會發展需要及行業專項規劃，重點關注基礎設施和公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、地下綜合管廊、軌道交通、節能環保、醫療和養老服務設施、保障性安居工程等，優先選擇收費定價機制透明、投資規模相對較大、價格調整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定、有一定現金流的項目，并對潛在PPP項目進行篩選、排序，確定備選項目。
2. 項目評估。項目發起人應向各市、縣財政PPP中心提交可行性研究報告、項目產出說明、存量公共資產的歷史資料和初步實施方案等相關資料。各市、縣財政PPP中心負責委托專業機構組織開展項目的物有所值和財政可承受力評估，對擬采取PPP模式的項目進行篩選。評估論證應確保項目采用PPP模式與傳統政府采購模式相比，在增加供給、優化風險分配、提高服務質量和運營效率、降低項目成本、促進創新和競爭等方面有一定優勢，并通過兩種模式下對項目全生命周期政府支出成本現值的比較，確定所產生的物有所值量值。應根據項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供補貼的PPP項目，從本級財力狀況、收支結構、債務水平等方面進行財政可承受力評估，確保財政的中長期可持續性。
3. 項目計劃和報送。各市、縣財政PPP中心應將通過物有所值評價和財政可承受力評估的項目列入PPP項目庫，編制PPP項目年度和中期開發計劃，并及時報送省財政PPP中心備案，列入全省PPP項目儲備庫。省財政將統籌考慮項目成熟度、可示范性等因素，在全省范圍內選擇有一定付費基礎的項目進行試點，對省級PPP試點項目從開展宣傳、搭建平臺、引入投資方和國內外金融資金、融資支持增信、前期開發費用補貼等方面進行支持，并篩選合適項目報送財政部列入國家示范項目，積極爭取國家PPP融資支持基金的扶持。
4. 項目實施方案編制與批準。每一個PPP項目都應編制科學合理的實施方案。可根據項目的實際情況在省財政發布的專業咨詢服務機構庫中選擇合適的專業咨詢顧問機構進行項目評估，測算項目未來現金流和定價的基礎數據，編制項目實施方案，包括項目情況、PPP運作方式、資產權屬、股權結構、投融資結構、采購方式、定價機制、收益支付、監督管理等。要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現激勵相容和項目的長期可持續運營。項目實施方案應報同級政府批準，省級以上示范項目實施方案應及時報送省財政PPP中心。
(二)公開公平，規范進行PPP項目采購。
各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構嚴格遵照《政府采購法》及財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)相關規定要求，公開、公平、規范地進行PPP項目采購，不得以行政手段或非公開方式確定合作伙伴。
1. 公開發布信息。PPP項目應指定媒體發布項目信息、項目采購信息、項目需求信息、項目采購結果信息等應公開內容。列入省級以上試點的項目應在省財政廳指定的媒體(暫訂為省財政廳外網PPP專欄及省政府采購網)上發布相關信息。
2. 規范項目采購。PPP項目應通過政府采購方式和程序公開規范地組織采購。采購方式和程序由項目所在地財政及項目主管部門會同項目實施機構研究確定。列入省級以上試點的PPP項目應通過省政府采購中心進行項目合作方采購。
社會資本方的選擇評審應考慮綜合評分，在商務報價的基礎上綜合評估投資方的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力等因素，不能一味追求商務報價最低，應擇優選擇運營服務質量好、綜合實力強、誠信可靠的合作伙伴，保證PPP項目持續良好發展，提高公共產品效率和質量，達到公共效益最優。
3. 項目合同簽署。項目采購完成后，項目實施機構應與社會資本方簽署項目合同，并按規定公示。涉及的合同文本應按財政部的要求規范制訂，并在專業機構出具意見的基礎上，由財政及相關職能部門、項目實施機構共同協商并根據談判結果研究完善，確保合同內容全面、規范、有效，應重點關注定價調價付款機制、項目功能和績效要求、監督評價、違約處理等關鍵環節。收益的支付應與所提供產品與服務的質量、績效評價結果等相掛鉤，并建立由CPI、各類成本等因素帶動的合理調價機制。合同文本應明確政府和項目公司的權利義務與風險分擔。
省級以上試點項目應在合同簽署后10個工作日內，將項目采購情況報告及主要合同文件報省財政PPP中心備案。
(三)嚴格履約，落實PPP項目執行。
1. 設立項目公司。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構監督社會資本按照合同約定，按時足額出資設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目公司成立后，應由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或簽署關于承繼PPP項目合同的補充合同，并保證按時完成項目融資。
2. 項目履約管理。各市、縣財政及項目主管部門、項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本履行融資、建造、運營、維護和移交等合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報。政府有支付義務的，財政部門應按合同約定向項目公司支付費用，并執行約定的獎勵條款或懲處措施。設置超額收益分享機制的，項目公司應向政府支付超額收益。需要進行合同調整的，應提出合同修訂建議，由PPP中心審查后報政府批準后執行。
3. 項目違約處理。項目實施機構或社會資本未按照PPP項目合同履行約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失和解除PPP項目合同等。當項目公司發生嚴重違約情形，或危及社會安全和公共利益時，項目主管部門會同項目實施機構臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。
4. 項目中期評估。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構每三至五年對PPP項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況及合同的合規性、適應性、合理性，評估風險，制訂應對措施。省級以上試點項目中期評估報告應及時報省財政PPP中心備案。
5. 項目移交。項目經營期滿或發生合同提前終止情況時，各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構組建項目移交工作組，依據合同約定進行項目移交，做好移交資產的評估、性能測試及資金補償，辦妥法律過戶和管理權移交手續。
三、履行財政職能，加強PPP項目監督管理與評價
PPP項目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼到提供公共服務，涉及預算管理、政府采購、政府性債務管理以及財政支出監督檢查和績效評價等財政職能。推廣運用PPP模式對財政管理提出了更高要求。各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。
(一)完善PPP項目財政資金管理。
各市、縣財政部門應強化對PPP項目中政府資本金、PPP引導基金及后期運營補貼的管理，評估并控制PPP項目中的財政承諾。對項目收入不能覆蓋項目成本和合理收益，但社會效益好的PPP項目，可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，建立動態補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮，確保政府履約。
(二)健全PPP項目債務風險管理機制。
各市、縣財政部門要積極做好地方融資平臺公司項目的梳理，將符合要求的項目逐步轉化為PPP模式，縮小融資平臺公司債務規模。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。各級財政部門要建立項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務管理要求，對政府付費或提供財政補貼的項目嚴格進行財政承受力論證，合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司向PPP項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。
(三)統籌安排PPP項目監管。
各市、縣財政部門應會同各項目主管部門，加強對PPP項目公共產品或服務質量和價格的監管，督促社會資本嚴格履約，保證PPP項目的全生命期內，政府監督管理職責不缺位。應將監督檢查的結果向社會公示，接受公眾監督，促使企業自覺提高產品和服務質量。建立質量水平與定價模型的聯系，規定只有達到質量標準才能按正常的價格銷售，并對低于質量標準的行為處以經濟制裁，情節嚴重者給予收回特許權的處罰。
(四)有效開展PPP項目績效評價。
各市、縣財政應會同相關職能部門，積極建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對PPP項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共產品和服務質量、公眾滿意度等進行績效評價并將結果依法公開。根據評價結果，可依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共產品服務的質量和效率。
各市、縣財政部門要高度重視推廣運用PPP模式，切實加強領導，明確職責分工和工作目標要求。要加強PPP實施能力建設，注重引進和培育專門人才，大力宣傳PPP工作理念和方法，增進政府、社會和市場主體共識，營造推進PPP的良好氛圍。要加強與有關部門的協調溝通，建立高效、順暢的工作機制。要做好PPP項目的各項統計、匯總、報告工作，按年度編制PPP項目計劃和工作總結報告，報送同級政府和上級財政部門。對工作中出現的新情況、新問題，應及時報告省財政廳。
江蘇省財政廳
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