國外ppp項目案例解讀之公路項目

發布日期：2017-11-20來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

  

一、案例1英國M6收費公路項目

【案例特點】本項目是英國第一條采用ppp模式的使用者付費公路，特許經 營期長達53年。由于公眾反對收費，項目在簽署特許經營協議后延誤8年才實際啟動，經各方努力，最終得以成功實施。案例重點介紹了對公眾反對、設計標準變更以及其他風險如何進行分配和管理的經驗。對再融資收益的處理體現了PPP下風險與收益對等的原則。

英國M6高速

一、項目概述

(一)項目背景

隨著經濟的發展，英國西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠不堪，急需修建一條支路(即M6收費公路)以緩解交通壓力。由于政府資金不足，1991年英國政府決定嘗試采用PPP引入社會資本，計劃通過設計一建造一融資一運營一維護(DBFOM)特許經營方式實現項目產出。M6收費公路是1992年英國政府啟動"私人融資倡議(Private Fi-① U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007.3.7 至3.11.nance Initiative, PFI)"后的第一條通過PPP模式建設的公路，根據當年簽署的特許經營合同，在長達53年的特許經營期內，社會資本方負責項目的設計、建造、融資、運營和維護。但由于當地民眾的反對以及法律方面的障礙，導致項目直到2000年9月才正式啟動，2003年2月正式通車，特許經營期持續到2054年。

(二)項目范圍

M6收費公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長27英里(44公里) 的六車道公路支路，建設總投資約17億美元(約9億英鎊)。M6收費公路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費公路的11號交叉口相連，沿線經過斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡，連通已有的A5、A38 和A446公路，南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費公路東部的4號 交叉口相連。

通行車輛在公路兩端的收費站或沿途出口收費站付費，費用根據車輛類型和通行時段而有所差異，可采用現金、信用卡以及電子收費(Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

(三)主要參與方

政府方：公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方，作為項目的管理機構，負責包括這個項目在內的西米德蘭茲地區公路系統的建設;

特許經營方：米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎設施集團占股75%,高速公路公司占股25%。

根據職責分工，其他利益相關方還包括：

技術顧問方：雅各布斯•百泰公司，承擔技術審批機構、認證工程師和融資方技術顧問的角色;

建設方：CAMBBA 建設集團，由 Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成;

運營方：Ascom Mon6te丨公司;

融資方：東方匯理銀行(主融資方)、國民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行;

其他顧問方：德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

二、風險分擔與管理

(一)公眾反對

英國在20世紀90年代修建的道路大多采用影子收費模式，用戶無須為使用道路直接付費，而是由政府根據道路使用情況通過公共資金和交通項目專項資金向項目建設者付費。多數英國民眾已經習慣了 "免費"的道路，故對直接針對用戶的收費模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年就決定修建M6收費公路，但使用者付費機制引發當地民眾的強烈反對，甚至導致項目陷人了冗長的法律程序。

為平息公眾反對，PPP各參與方積極協調，并做出了一定的讓步和妥協，最終與反對者聯盟達成了停止抵制活動的協議。特許經營方根據協議，滿足了反對者提出的一些條件，并承擔相應增加的成本。此外，考慮到周邊社區環境的敏感性，M6收費公路還特別使用了降噪瀝青，以降低公路對周圍居民生活環境的影響。

(二)棟準支更風險

特許經營合同簽署8年后項目才開始設計和建造，期間公路局修訂了多項道路設計標準，因此對項目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局 造成，與特許經營方無關，所以設計標準變更導致的風險由政府方，即公路局承擔。

(三)其他見險

根據合同約定，除標準變更以外，其他所有風險將由特許經營方承擔，具體包括規劃、交付、成本、質量、收益，甚至一些法定風險。解決民眾反對問題后，特許經營方對上述風險進行了有效管理，主要得益于：

特許經營方的技術能力和經驗;

特許經營方對項目的長期投人;

特許經營方被授予了技術質量審批權，使得結構檢查和審批及時進行，保證項目設計和建造按計劃啟動;

簽訂包括收費系統交付在內的完整合同;

特許經營方和政府方(公路局)建立并保持了積極有效的合作伙伴關系。

三、項目現狀

在該收費公路正式投人使用兩年以后，政府發布了這兩個年度的監測報告，顯示小汽車的通行量與預期基本相符，但是卡車通行量遠低于預期水平。

2006年5月下旬，政府批準了麥格理基礎設施集團通過11億美元的債務重組對項目進行再融資，以使項目債務在長達54年的特許經營期內與其預期現金流更好的匹配。債務重組預計可以使麥格理基礎設施集團獲得約7億美元的收益。

由于麥格理基礎設施集團主導的特許經營方承擔了項目的幾乎所有風險，所以與其他由政府資助的PPP項目不同，麥格理基礎設施集團無須與政府方-------公路局分享再融資的收益。但是，麥格理基礎設施集團為了證明對該地區長期發展的責任心，同時也作為對公路局支持的回報，決定將再融資所獲收益的30%用于將M54公路延長至M6收費公路，并在M6收費公路南段擴建一段立體交叉道。這些項目的建設使得M6收費公路變得更加便利。

四、經驗教訓

作為英格蘭第一條向過往車輛直接收費的公路，M6收費公路大膽嘗試采用PPP模式開發項目，拓展融資渠道，降低風險，實現了政府和社會資本的共贏。公路局在不增加政府負擔的情況下實現項目開發，滿足了公共需求;麥格理基礎設施集團則由于地區公路網便利程度的提高和公路 車流量的增加，實現了收益，還取得了債務重組再融資收益的70%，并且通過支持當地公路設施建設而樹立了良好的公眾形象。

另一方面，民眾對使用者付費機制的抵觸使M6收費公路遭到了強烈反對，導致項S延誤時間長達8年。可見，對公眾加強宣傳、爭取社會理解，是PPP項目得以成功實施的關鍵因素之一。

二、案例2波蘭華沙S8快速路項目

【案例特點】該案例是波蘭第一個采用ppp模式建設、翻新并運營維護的快 速路項目，在當時法律法規框架下，務實采用了影子收費方式，由政府付費。案 例的突出特點是政府和社會資本職責分工明確。另外，政府為支持項目獲得歐盟 贈款而增加建設期公共資金投入的特殊做法雖然不具有普遍性，但為此而注重對 ppp項目全壽命期現金流和財務可行性分析的做法值得關注。

波蘭華沙S8快速路

一、項目概述

(一)項目背景

S8快速路(E67歐洲公路)華沙至彼得庫夫特雷布納爾斯基路段是 連接華沙城市圈和上西里西亞工業區兩個重要經濟活動中心的關鍵通道，對促進波蘭的經濟發展起著至關重要的作用。但是根據當時狀況和未來交通流量預測，若不盡快采取措施，該路段將更加擁擠不堪。有人建議將這一路段擴建升級為大容量的收費高速公路。但由于相對于快速路，建設收 費高速公路需要修訂波蘭高速公路管理局制定的高速公路與快速路建設時間表，以及兩部法令(2004年的高速公路與快速路路網法令、2002年的收費高速公路法令)，因此這一設想遲遲未能納人波蘭的高速公路建設規劃。在此背景下，政府選擇采用PPP模式推進項目實施，也使該項目成為波蘭第一個采用PPP模式建設、翻新并運營的快速路項目。

① INECO. Public-Private Partnership Options for the Second Generation of Motorway Developments in Poland. 2006. P186-196.

(二)項目范圍

根據特許經營協議，重建總長為132公里的S8快速路華沙一彼得庫夫特雷布納爾斯基路段為特許經營的基本內容，主要包括：

政府將現有道路移交給特許經營方，以體現實物投人支持;

特許經營方負責道路修繕、升級(根據提髙行車安全性的需要，可以修建新的立體交叉道和立交橋)、拓寬(用來容納未來可能的交通流量的增加)，并配備設施以減少項目造成的環境污染;

特許經營方負責項目完工后的運營和維護;

項目采用影子收費方式，不直接向通行車輛收費。

另外，基于完整的分析和研究，如果證明具備財務可行性，則項目的范圍可以拓展到總長為77公里的其他4個路段的建設、運營和維護，以 解決華沙南部的短距離交通問題，提高社會對該項目的接受度，并有利于分流從華沙到S8公路的車輛，進一步緩解交通壓力。

二、項目結構

(一)參與方取責

1.波蘭交通部/高速公路管理局

負責總體設計、可行性研究、投標文件和特許經營協議等方面工作，確保政府利益得到適當保護，以及項目過程中的充分競爭(包括根 據政府長期收費政策制定項目收費標準);

將現有快速路移交給特許經營方進行升級和運營;

為拓寬和建設路段征收必要的土地，并移交特許經營方;

在建設期內為項目提供其它必要的公共援助(包括安排歐盟贈款 資金);

監督和控制特許經營方的績效;

按影子收費模式向特許經營方付費(每年按照特許經營方績效進行調整)。

2.特許經營方

負責為實施該項目進行股權和債權融資;

負責設計和重建S8華沙一彼得庫夫特雷布納爾斯基路段，包括建造新的立體交叉道和立交橋，拓寬道路并配備相關設施以減少項目對環境的影響;

如財務可行，負責城市快速路另外4個路段的設計、建造和運營;

負責取得所有必需的道路建設許可證等法律許可;

確保上述路段的運營和維護符合特許經營協議要求(尤其是服務 質量方面);

在特許經營期滿后，負責將符合特許經營協議要求的上述路段移交給路政管理部門。

(二)風險分枳

政府方：承擔法律和政治風險;

社會資本方：承擔項S技術、融資、運營、流量等風險。

三、過程分析

使用影子收費模式而非傳統的政府融資模式，其優勢在于可以將項目 成本平均分攤到整個項目周期。這意味著由政府支配的財政資金在一定時期內可用于資助更多基礎設施項目建設，而且其中一些項目也可因此提前完成(與傳統的政府融資模式的情況相比)。

但是政府向社會資本方支付的報酬需均攤到20年以上的項目周期中， 這為該項目在申請歐盟贈款資金時帶來不便。因為：(1)政府要將每年 付費分成符合EU資助標準部分和其他部分;(2)很難預測該項目、地區或國家能否在長時期內一直符合歐盟贈款支持標準。這意味著或許數年后 將動用國家公共資源向社會資本方支付報酬;(3)即使該項目長期符合資助標準，歐盟資金也會根據項目的不同階段進行調整。

政府通過在建設期內增加對該項目的支持從而減少項目后期每年公共資源在該項目中的支出。這種方法盡管會減少PPP模式的吸引力，卻會增加獲得歐盟資助的可能，并且與傳統的政府融資和無歐盟援助的影子收費模式相比，還可降低國家財政對項目的支出。

圖2-1展示了建設期內，在有/無歐盟資金援助情況下的社會資本方現金流和政府資金投人。

 

四、財務信息

初步財務分析結果是：

(1)假設特許經營期為30年，初步估算出項目 的財務內部收益率為10.4%，高于財務可行的最低限值9.3%;

(2)項目可以不需政府資金支持;

(3)在項目投標階段，可將特許經營期作為主要 的競標變量。

 

 

五、經驗教訓

第一，本項目在現行法律法規框架下，務實地確定了影子收費模式，由政府而非使用者付費。

第二，采用PPP模式而非傳統的政府提供模式，政府得以將項目成本分攤到整個項目周期，使財政資金在一定時期內可用于資助更多基礎設施項目建設，其中一些項目也可因此提前完成。

第三，既明確項目必須實施的范圍和政府、社會資本方各自職責，又在財務可行的基礎上安排了四條可選的建設路段，體現一定的靈活性。

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