洛陽道橋 PPP項目是怎么煉成的

發布日期：2016-05-26來源：河南日報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　5月23日下午，洛陽市新街跨洛河大橋的施工現場人來車往，熱火朝天。“我們要趕在汛期來臨之前建好全部18個拱洞，不然會耽誤整個工期。”該項目總監理工程師張玉崢說，目前工程施工進度已經超過50%，建設資金每月都會按時撥付，保證了工程快速推進。

　　該工程2015年6月底開始施工，預計2017年4月完工迎接洛陽牡丹文化節。新街跨洛河大橋和九都路東段、濱河南路三個工程，同屬于洛陽市市政道橋工程與社會資本合作模式項目(以下簡稱洛陽道橋PPP項目)。該項目是洛陽市第一個PPP項目，采用政府付費機制，項目期限17年。期限屆滿后，項目公司無償將洛陽道橋PPP項目移交給政府。2015年11月，洛陽道橋PPP項目入選財政部示范案例。

　　洛陽道橋PPP項目是怎樣順利落地的?

　　重點：要做一個完整的預設方案

　　在洛陽市PPP項目辦公室有關負責人看來，項目順利落地的重點，是他們做了一個非常完整的預設方案。“我們預先設定了運作模式的方案，在方案中把重要環節可能遇到的問題都做了充分的準備。”

　　首先需要確定哪些項目適用于PPP模式。經過討論和測試，最終確定：在操作過程中，政府對適用于PPP項目的工程必須有“可控性”。市政道橋項目建設投資7 億多元，加上運營收費后近13億元，這樣的規模對洛陽市政府來說是“可控的”;另外，路橋項目是政府比較熟悉的，從技術、審核、審批等方面來說都更加“可控”。

　　具體操作上，政府方面也做了充分的準備工作。洛陽市PPP項目辦公室相關負責人總結道，他們對照著財政部2014年發布的113號文件，把政府方面需要注意的問題，哪些需要立刻協調解決，哪些需要在實施過程中協調解決，都提前做好了方案，做到心中有數。他說，在選擇社會資本之前，這些問題和方案都需報到政府層面，加以明確，以解決未來合作中存在的潛在問題。

　　他們按照預設方案反復進行了“市場模擬推演”，并做出了財務模型。他們做出的財務模型，清晰地顯示出政府應承擔的未來還款進度。事實證明，后來進行融資時，金融機構非常重視和認可財務模型明細表。

　　如何選定社會資本

　　在PPP模式中，如何選擇社會資本至關重要。

　　按照《PPP項目政府采購管理辦法》等相關法律、法規的規定，選擇社會資本有五種方式，洛陽道橋PPP項目最終確定了采用公開招標方式選擇社會資本，除了項目本身符合采用公開招標方式采購的要求外，“主要考慮到PPP模式下直接施工的應用要求。”洛陽市另一位較早參與PPP項目運作的政府官員說，這就要求社會資本必須具備相應的施工資質和施工能力。

　　此外，洛陽道橋PPP項目主要包括投資、建設、運營維護三項內容，那么在選擇社會資本時更關注哪一方面的內容呢?

　　洛陽市住建委有關負責人認為，洛陽道橋PPP項目更關注社會資本的運營維護能力和內容。項目工程建設本身沒有復雜性，相對運營維護來說，很多具有施工資質的社會資本都可以建設，對社會公眾來說，更看重的是能夠保證后續市政道橋公共服務的安全性和可用性，運營維護對洛陽道橋PPP項目來說更為關鍵，更能體現物有所值的機理。

　　社會資本進入后，隨即提出了竣工結算與投標報價有差額以及如何分擔不可抗力風險的問題。經過綜合考慮，這兩個問題都有了明確的解決方案。而洛陽道橋PPP項目的購買服務費則納入財政跨年度預算與中長期財政規劃，進一步穩定了社會資本的信心。

　　明晰責任分擔

　　針對洛陽道橋PPP項目的風險承擔、責任分擔以及能力相適應等方面的問題，洛陽市PPP項目方設計了這樣的方案：項目的立項、規劃設計、環評、可行性研究等前期事項統一由政府來做，道路拆遷由區政府來做，而項目的建設、投資、運營、后續管理經營則由社會資本來做。

　　這樣做的理由是，項目前期的規劃設計、環評、可行性研究等很多是不可控的，如果交給社會資本去做，可能遇到很多困難。而在拆遷方面，涉及到安置，也可能出現很多糾紛，而且現有的財政體制下征地拆遷是區級政府的事情，所以仍舊交給區政府去做。

　　運營維護內容如何界定也是政府和社會資本談判的重點。雙方分歧在于：現有其他道橋如道路保潔等運營維護內容，實際是由住建委下屬的事業單位承擔;而交通設施的維修維護等專業事情是由交通管理部門主管的，這兩個內容是否交與社會資本和項目公司來實際承擔呢?

　　經過多次部門聯合會議討論，最終確認洛陽道橋PPP項目的運營維護內容應是與其相關的所有運營維護內容。這樣就劃分了責任，避免了政府與項目公司存在工作內容的交叉。

　　PPP模式帶來的改變

　　回頭總結道橋PPP項目落地的經驗，洛陽市PPP項目辦公室有關負責人由衷地說：“對于PPP項目，政府不能盲目地一發標、一掛網、一發布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續成功的基礎。”

　　不僅如此，運作PPP模式給洛陽市政府帶來最深的感受是，政府職能轉變了，以前既是“運動員”又是“裁判員”，現在只扮演“裁判員”。改變了過去重投資、輕運營的傾向，引導政府把更多的精力放到規劃引導和監管服務上。“以前建設公共設施是政府一次性投入，現在變成分期購買企業服務。”專業的人做專業的事，最終受益的是老百姓。

　　對于社會資本來說，參與公共基礎設施建設，這種PPP模式帶來的利潤較薄，但較穩定。洛陽道橋PPP項目的中標企業洛陽市政集團負責人張寒認為，企業賺快錢大錢的暴利時期早已過去，在經濟下行的背景下，PPP模式給企業帶來了新的發展契機，迫使企業提升內在管理水平，向長期穩健的方向發展。

　　財政部PPP中心專家徐向東：洛陽道橋PPP項目能順利快速落地，有三個突出特點，即有一套完整的發起報告，預先進行了市場推演，制作出簡單明了的財務模型。這三個特點在不同方面和階段都對項目的成功落地起到了巨大的作用。同時，洛陽PPP項目做得非常規范，他們嚴格按照財政部的操作指南，聘請了專業的第三方機構，完成了項目的物有所值評價和財政可承受能力評價，而認真踏實做好這兩個認證十分關鍵。

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