2016財稅改革大戲：中央地方稅收劃分啟幕

發布日期：2016-01-05來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 國務院決定，從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現行按中央97%、地方3%比例分享全部調整為中央收入。

　　 接受《第一財經日報》記者采訪的專家認為，證券交易印花稅由中央和地方的共享稅，改為中央稅，意味著中央和地方的稅收收入劃分工作正式啟幕。而財稅改革重頭戲——中央與地方事權和支出責任劃分改革也或將于2016年開啟。

　　 稅收劃分即將啟幕

　　 早在2013年底，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就明確提出，“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。

　　 2014 年6月底，財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務，除了預算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務外，最后一大 任務就是調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進 權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。

　　 而不久前結束的全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉在部署2016年財稅改革任務中，排在首位的正是中央與地方事權和支出責任劃分改革，這項改革中即包含中央和地方稅收的重新劃分。

　　 中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇告訴《第一財經日報》記者，這次證券交易印花稅劃為中央稅，可以看作是理順中央和地方稅收收入工作開啟。而印花稅涉及中央和地方稅收重新分配金額并不大，未來可能涉及重新劃分的稅種包括國內增值稅、消費稅、企業所得稅等。上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群也對本報表示，證券交易印花稅劃為中央稅可能意味著中央和地方稅收劃分工作開啟。

　　 中央和地方稅收收入為何要劃分?究竟如何理順?

　　 樓繼偉此前撰文表示，理順中央和地方稅收收入這一要求綜合考慮了我國地方政府承擔事權和支出責任的實際情況，既有利于保證中央履行職能和實施重大決策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主體稅種、調動地方積極性，從而有利于形成改革共識、確保改革順利進行。

　　 目前地方承擔過多事權，缺乏可用財力，未來改革方向是增加中央事權和支出責任。

　　 樓 繼偉認為，在理順央地稅收收入方面，應該遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流 動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些;將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多 一些。收入劃分調整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。

　　 增值稅、消費稅劃分或將調整

　　 國內增值稅和消費稅被普遍認為是將被重新劃分歸屬的稅種。

　　 《關于2014年中央和地方預算執行情況與2015年中央和地方預算草案的報告》明確了2015年財稅改革任務，即結合營業稅改增值稅(下稱“營改增”)、消費稅等稅制改革，研究調整中央與地方收入劃分。

　　 國內增值稅是第一大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為26%，屬于中央和地方共享稅，分成比例是75%：25%。營業稅是國內第三大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為15%，屬于地方稅，是地方主體稅種。

　　 不過，為了解決重復征稅等問題，2012年開始了營改增試點工作，目前營改增試點擴至全國，試點行業擴至交通運輸業、郵政業、電信業和7個現代服務業，只剩最后四個行業——建筑業、房地產業、金融業和生活服務業尚未被納入營改增。

　　 樓繼偉近日在部署2016年財政工作時表示，全面推開營改增改革，將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入試點范圍。

　　 這被業內人士解讀為，2016年營改增將覆蓋所有行業，營業稅將成為歷史。

　　 隨著今年營改增的推進，地方主體稅種營業稅將成為歷史，地方政府缺乏主體稅種。

　　 目前為了減輕營改增對地方稅收帶來的影響，采取過渡政策，即營改增后收入歸屬保持不變，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬試點地區。

　　 營改增全覆蓋后，增值稅中央和地方分成比例如何調整，業內莫衷一是，但普遍認為應適度上調地方分成比例。

　　 財政部財科所研究員孫鋼曾建議，可以把增值稅、營業稅打包看成一個中央、地方共享稅，不管現在有沒有納入“營改增”，把這兩個稅種的稅收收入捆在一起，加總后測算什么樣的分成比例比較合適。

　　 他認為，一般來說，這個分享比例中中央占比會稍微高一點，因為地方實際情況不一樣，中央多收一點，利用其中一部分對地方進行轉移支付。

　　 中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江表示，中央和地方增值稅分成比例可以調成55%：45%，中央拿大頭，也最大限度地給地方財政留空間。

　　 作為中央稅的消費稅也有望被劃為中央和地方共享稅種。

　　 國內消費稅是我國第四大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為8%。多數專家認為，由于消費稅稅基較寬泛，稅源豐富穩定，在收入和地區產業結構方面有較強調節性，可以替代營業稅成為地方主體稅種。

　　 此前也有媒體報道稱，國內征收的消費稅改為中央和地方共享。同時，還將選擇部分具有較強區域性的地方下放消費稅稅權，賦予地方一定的稅收管理權。

　　 另外，接受本報采訪的專家表示，正在立法進程中的環境保護稅和房地產稅也將被歸為地方稅，其中房地產[-3.82% 資金 研報]稅未來或成為地方主體稅種。

　　 央地事權和支出責任劃分改革將啟

　　 中央和地方稅收收入的劃分，是中央與地方事權和支出責任劃分改革內容中的重要內容，而重新劃分中央和地方事權和支出責任也是2016年財稅改革重頭戲。

　　 2015 年年底，樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行的聯組會議上表示，2015年起草了關于推進中央與地方事權和支出責任劃分改革的指導意見(下稱 “指導意見”)，上報了國務院，征求了很多部門的意見。按照國務院的要求，這個指導意見還要進一步征求地方的意見，目前正在進行這項工作。

　　 樓 繼偉接著稱，這個指導意見提出了事權和支出責任劃分改革的時間表和路線圖，準備2016年率先啟動國防、國家安全、外交、公共安全等領域的改革，2017 年和2018年擴大到其他相關領域，2019年到2020年基本上完成主要領域改革。對于梳理后需要上升為法律法規的內容，適時提升為法律。

　　 樓 繼偉曾在《推進各級政府事權規范化法律化》一文中表示，1994年實施的稅制和分稅制改革，統一了稅制，明確了中央和地方收入劃分，奠定了中央財力權威， 推動了基本公共服務均等化。但受客觀條件約束，未觸動政府間事權和支出責任劃分，而是承諾分稅制改革后再來處理。20年來，這方面改革進展緩慢，成效有 限。隨著經濟社會不斷發展，政府職能逐步擴展，中央和地方事權劃分存在的問題逐漸顯露，給國家治理帶來潛在風險。

　　 他指出，目前中央和地方事權劃分存在的問題包括：事權劃分缺乏法律規范，諸多事權劃分不清晰，部分事權劃分不合理，一些事權執行不規范，中央事權明顯不足等。

　　 以部分事權劃分不合理為例，樓繼偉稱，一方面，應該由中央負責的國家安全、邊防公路、國際界河維護、跨流域大江大河治理、跨地區污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全以及跨區域司法管理等事關國家利益和要素自由流動的事務，中央沒有完整統一起來，地方承擔了應由中央負責的事務，不僅造成權責脫節、地方動力不足，而且導致機構重疊、效率不高、職能異化、秩序紊亂。

　　 另一方面，樓繼偉表示，學前教育、農村改水改廁、村容村貌等適宜地方管理的事務沒有完全放下去，中央可以無條件介入，既不利于地方因地制宜發揮主動性，也導致中央部門陷入大量的微觀事務。

　　 樓繼偉認為，未來要適度加強中央事權和直接支出比重，將國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理的事項集中到中央，減少委托事務，提高全國公共服務水平和效率;將區域性公共服務明確為地方事權;明確中央與地方共同事權。

　　 他在文中進一步闡述了中央、省級政府和市縣政府的事權劃分。

　　 概括來說，在明晰各級政府事權著力點上，要強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權。強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責。強化市縣政府執行職責。

　　 只有在明晰事權的基礎上，才能進一步明確中央和地方的支出責任，中央可運用轉移支付機制將部分事權的支出責任委托地方承擔。

　　 另外，在明晰各級政府事權和支出責任的基礎上，可以深化行政執法體制改革，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。

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