解讀《城市黑臭水體整治工作指南》

發(fā)布日期：2015-09-15來源：中國建設報編輯：伏牛山

[摘要]

　　 日前，住房城鄉(xiāng)建設部牽頭，會同環(huán)境保護部、水利部、農業(yè)部等部委編制了《城市黑臭水體整治工作指南》（以下簡稱《指南》），內容包括城市黑臭水體的排查與識別、整治方案的制訂與實施、整治效果的評估與考核、長效機制的建立與政策保障等。有關專家對《指南》發(fā)布的背景、意義、技術措施等進行了權威解讀。

　　 百姓全程參與監(jiān)督黑臭水體治理

　　 60%的百姓認為是黑臭水體就應該列入整治名單，至少90%的百姓滿意才能認定達到整治目標。

　　 解讀人：住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司副司長 章林偉

　　 城市黑臭水體是百姓反映強烈的水環(huán)境問題，不僅損害了城市人居環(huán)境，也嚴重影響城市形象。近幾年“讓市長下河游泳”的呼聲反映了百姓對解決和治理城市黑臭水體的強烈愿望。

　　 城市黑臭水體整治工作系統(tǒng)性強，工作涉及面廣。國務院頒布實施的《水污染防治行動計劃》（“水十條”）明確，城市人民政府是整治城市黑臭水體的責任主體，由住房城鄉(xiāng)建設部牽頭，會同環(huán)境保護部、水利部、農業(yè)部等部委指導地方落實并提出目標：2017年年底前，地級及以上城市實現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體；2020年年底前，地級以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內；到2030年，全國城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。

　　 城市黑臭水體識別主要針對感官性指標，百姓不需要任何技術手段就能判斷。因此，《指南》特別要求注重百姓的監(jiān)督作用，讓百姓全過程參與城市黑臭水體的篩查、治理、評價，監(jiān)督地方政府對城市黑臭水體整治的成效，切實讓百姓滿意。《指南》規(guī)定，60%的百姓認為是黑臭水體就應列入整治名單，至少90%的百姓滿意才能認定達到整治目標。住房城鄉(xiāng)建設部將會同環(huán)境保護部等部門建立全國城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺，定期發(fā)布信息，接受公眾舉報。

　　 下一步，住房城鄉(xiāng)建設部將組織開展城市黑臭水體整治培訓，并指導和督促各地抓緊開展工作。一是今年11月底前，要求各省完成本地城市黑臭水體整治計劃并上報；二是今年年底前，要求地級及以上城市向社會公布本地區(qū)的城市黑臭水體整治計劃；三是從明年開始，將定期通報各地城市黑臭水體整治進展情況，會同相關部門開展監(jiān)督檢查，并向社會公布監(jiān)督檢查結果，對整治不力、未按期完成整治目標要求的，責令限期整改，并約談相關責任人。

　　 實現(xiàn)百姓身邊“看得見、摸得著”的水環(huán)境改善

　　 “水十條”總體部署了未來5～15年的水污染防治行動戰(zhàn)略，有宏觀層面、大尺度的水污染治理，也有小尺度的水環(huán)境改善要求。

　　 解讀人：中國工程院院士 張杰

　　 城市水環(huán)境質量是人居環(huán)境的重要內容，事關人民群眾切身利益，事關全面建成小康社會，事關實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢。

　　 “水十條”總體部署了未來5～15年的水污染防治行動戰(zhàn)略，有宏觀層面、大尺度的水污染治理，也有小尺度的水環(huán)境改善要求。城市黑臭水體的整治就是要實現(xiàn)百姓身邊的“看得見、摸得著”的水環(huán)境改善。

　　 然而，城市黑臭水體整治并不是一項簡單的工作，甚至有專家認為這是最難的工作。

　　 因為消除城市黑臭水體，需要構建完善的城市水系統(tǒng)和區(qū)域健康水循環(huán)體系，從根本上改善和修復城市水生態(tài)環(huán)境。因此，整治城市黑臭水體，實現(xiàn)河道清潔、河水清澈、河岸美麗，對于促進城市生態(tài)文明建設、提升城市品質具有重要意義，同時也能促進經濟發(fā)展。

　　 城市黑臭水體識別標準

　　 以百姓的感官判斷為主要依據(jù)，在城市建成區(qū)內，呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體即為黑臭水體。

　　 解讀人：中國人民大學環(huán)境學院副院長、教授 王洪臣

　　 《指南》中對于城市黑臭水體給出了明確定義。一是明確范圍為城市建成區(qū)內的水體，也就是居民身邊的黑臭水體；二是從“黑”和“臭”兩個方面界定，即呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體，以百姓的感觀判斷為主要依據(jù)。

　　 從現(xiàn)實情況看，城市黑臭水體很多是流動性差甚至封閉的水體、斷頭浜，就是所謂的“死水一潭”，也有的是季節(jié)性河流。水體黑臭的主要原因往往是水體自凈能力降低，有機污染物排入水體，微生物好氧分解使水體中耗氧速率大于復氧速率，溶解氧逐漸被消耗殆盡，造成水體缺氧。在缺氧水體中，有機污染物被厭氧分解，產生不同類型的黑臭類物質，呈現(xiàn)水體黑臭。有些黑臭物質閾值很低，微量即可產生強烈黑臭。因此，黑臭的主要原因是有機污染物過量排入水體，使溶解氧降低。

　　 城市黑臭水體可遵循政府部門預判、公眾調查兩個階段進行識別。政府主管部門根據(jù)排查掌握的水質監(jiān)測資料及百姓投訴情況，初步對建成區(qū)的水體界定“無黑臭”、“局部黑臭”和“全部黑臭”，并征求社會意見；對可能存在爭議的水體要通過公眾問卷調查等形式進一步識別。

　　 《指南》明確黑臭等級的劃分，透明度低于25厘米、溶解氧低于2毫克/升、氧化還原電位 200到50毫伏，氨氮指標不高于8毫克/升，可視為輕度黑臭；透明度低于10厘米、溶解氧低于0.2毫克/升、氧化還原電位低于 200毫伏、氨氮指標高于15毫克/升，可視為重度黑臭。劃分等級的目的是為城市黑臭水體整治優(yōu)先順序以及年度計劃制訂提供參考，同時也為整治效果評估提供重要依據(jù)。

　　 4類技術手段進行整治

　　 城市黑臭水體整治技術的選擇應遵循“適用性、綜合性、經濟性、長效性和安全性”的原則。

　　 解讀人：清華大學環(huán)境學院教授 胡洪營

　　 城市黑臭水體整治技術的選擇應遵循“適用性、綜合性、經濟性、長效性和安全性”原則。回顧國內外城市黑臭水體治理的實際工程案例，可以發(fā)現(xiàn)，城市黑臭水體整治可以采用的技術措施非常多，技術原理和應用形式也各不相同。《指南》根據(jù)各種技術的功能將其劃分為四類。

　　 第一類，控源截污技術。即防止外來的各種污水、污染物等直接或隨雨水排入城市水體，主要包括截污納管和城市面源污染控制兩項技術，其中最有效的措施就是鋪設污水管道收集污水。控源截污是城市黑臭水體治理的根本措施，也是采取其他技術措施的前提，但實施起來難度大、周期長，需要城市規(guī)劃建設整體統(tǒng)籌考慮。

　　 第二類，內源控制技術。顧名思義，內源就是水體“內部”的污染物，通過清淤和打撈等措施清除水中的底泥、垃圾、生物殘體等固態(tài)污染物，實現(xiàn)內源污染的控制。

　　 第三類，生態(tài)修復技術。即通過生態(tài)和生物凈化措施，消除水中的溶解性污染物。比如，通過曝氣向水中增加氧氣，促進水中的各種好氧微生物“吃掉”有機污染物。還可以通過種植水生植物吸收水中的氮磷等污染物。還包括對原有硬化河（湖）岸帶的修復技術，利用人工濕地、生態(tài)浮島、水生植物的生態(tài)凈化技術以及人工增氧技術。

　　 第四類，活水循環(huán)等其他技術。這類技術是通過向城市黑臭水體中補入清潔水，促進水的流動和污染物的稀釋、擴散與分解。清水補給措施既可以作為一種臨時措施，也可以作為一種水質維持的長效措施。清水的來源包括地表水和城市再生水，其中城市再生水是污水經過多重處理后達到景觀利用標準的回用水，利用這種水符合資源再生利用的原則，對于北方缺水城市尤其重要。包括就地處理和旁路處理技術，即把城市黑臭水凈化后再進入水體，適用于不具備截污條件時的城市黑臭水體治理，也適用于突發(fā)性水體黑臭事件的應急處理。

　　 群眾滿意是界定“消除黑臭”標準

　　 對于黑臭水體整治效果評估，最重要的是看公眾滿意程度和長效機制建設情況，只有群眾滿意了，才能認為治理工作到位了。

　　 解讀人：國家城市給水排水工程技術研究中心副總工程師 孫永利

　　 城市黑臭水體整治是一個很復雜的事情，因為污染物的來源和影響因素比較多，在城市政府層面涉及的管理部門也比較多。

　　 很多地方的水體整治存在周期性反復問題，如果治理工程不到位，治理后的水體很快又會恢復到黑臭狀況，因此，整治效果評估不是僅僅看工程完工后這段時間的效果，更重要的是看其持續(xù)性的效果，看其受不同環(huán)境條件影響之后的效果。

　　 城市黑臭水體整治效果評估，最重要的是要看公眾滿意程度和長效機制建設情況，只有周邊群眾滿意了，才能認為治理工作到位了；城市黑臭水體整治不是“一次性”工程，“碧水藍天”需要地方政府長期的持續(xù)性投入，長效機制是周邊群眾長期滿意的基礎和前提。

　　 城市黑臭水體整治工程非常復雜，因此，地方政府可以考慮引入第三方評估機構，全程參與整治方案制訂、工程實施、監(jiān)測機構選擇等工作，協(xié)助地方政府完成水體整治效果的評估工作，作為政府支付整治實施方費用的依據(jù)。

　　 社會資本參與整治

　　 不僅可以解決政府短期集中投入資金短缺的問題，還可以將環(huán)境治理的工程轉換成一個按“效果”付費的易于管理的合同。

　　 解讀人：上海濟邦投資咨詢有限公司總經理 張燎

　　 城市政府在治理城市黑臭水體頑癥時，在投融資方面通常遇到兩大難題。

　　 一是資金需求量大，包括前期治理工程投入、后期運維和長效保持的資金；二是治理工程建設與后期運維環(huán)節(jié)被人為切分開，負責整治工程的不管運維，負責運維的決定不了選用什么技術路線，項目全壽命期的成本和效果缺乏一個系統(tǒng)的管理者。

　　 社會資本參與城市黑臭水體整治是一個全新的思路。社會資本參與城市黑臭水體整治，不僅可以解決政府短期集中投入資金短缺的問題，還可以將環(huán)境治理的工程轉換成一個按“效果”付費的易于管理的合同。

　　 社會資本以PPP模式參與城市黑臭水體整治，在廣西南寧那考河治理項目中進行了有益嘗試。

　　 竹排江上游植物園段（那考河）是穿越南寧市中心的邕江18條支流之一，由于受上游面源污染、河道擁窄、沿途排放口管理失序等影響，河水水質長期處于劣五類狀況，成了名副其實的城市黑臭水體。雖然有多個規(guī)劃設計單位、環(huán)保工程公司都與政府接觸過，各種前期投入和試點工程投入了不少資金，但治理效果并不明顯。經過多方研究論證，市政府在2014年年底決定采用政府與社會資本合作模式（PPP），徹底根治那考河的黑臭問題。

　　 PPP項目的基本內容是政府通過競爭性程序選擇一家社會資本，由后者設立項目公司籌集資金，進行河道治理工程的投資建設。更重要的是，建成后的運營管理仍由項目公司負責，政府則依據(jù)河道黑臭水體治理的效果是否達到PPP合同預定的治理效果等標準，支付服務費，形成政府購買治污服務的運作模式。

　　 這種方式有效減少了重建設、輕運營的現(xiàn)象，尤其是解決了治理無法與長期維護效果掛鉤的頑癥，實現(xiàn)了政府盯住效果付費的管理方式。社會資本也通過PPP模式，獲得了整合工程項目全壽命期管理的權利和經營空間。

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