PPP模式更是一種管理模式

發(fā)布日期：2015-04-21來源：本站編輯：張瑞晨

[摘要]PPP 模式不是簡單的項目融資模式，更是一種管理模式。在管理模式下，PPP的風(fēng)險分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險；PPP 項目收益原則是盈利而不暴利；同時，監(jiān)督管理是成功實施PPP 的基礎(chǔ)，而實現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開透明。

　　當(dāng)下政府力推的PPP 模式，并非以前的項目融資，而是一種管理模式，融資只是PPP 項目過程中一個環(huán)節(jié)。在管理模式下，成功使用PPP 模式應(yīng)當(dāng)注意以下幾個關(guān)鍵問題：

　　正確理解PPP

　　PPP 是一個管理模式而非融資模式。任何一個PPP 項目的實施，都會有一個SPV(特殊目的載體)的執(zhí)行機構(gòu)，一般來說，SPV 是由政府公共部門和若干家企業(yè)共同組成。一個PPP 項目的資金來源全部由SPV 來籌集，一方面是SPV 的自有資金，另一方面是由以SPV 為主體的融資。因此，在PPP 項目中，融資是企業(yè)的事情而非政府。PPP 作為一種管理模式，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。融資只是PPP 的一部分內(nèi)容，而非PPP 全部。英國在最早采用PPP 時，除了缺少資金外，一個重要原因是當(dāng)時政府項目超預(yù)算和超工期都是一種普遍現(xiàn)象，為了解決這些問題，政府才決定采用PPP 模式。

　　PPP 具有多樣性。早期人們習(xí)慣于將PPP 與BOT、PFI、TOT、BOOT 等形式并列看為項目融資形式，而這種看法的錯誤是顯而易見的，他們都是利用和民營部門合作來完成公共部門的任務(wù)，因此說，PPP 是他們諸多形式的總稱。說PPP 具有多樣性還不止這些，目前世界各國以及多邊金融國際機構(gòu)對PPP 的分類都不盡相同。如英國將PPP 分為兩大類別，一是由政府付費也就是他們所說的納稅人付費的項目稱為PFI，另一類是由使用者付費的項目，稱為特許經(jīng)營。世界銀行將PPP 分為五類，而亞洲發(fā)展銀行分類更多。事實上，采用什么樣的PPP形式是根據(jù)不同政策需求決定的，不同的政策需要不同的PPP 形式。例如：對于新建的基礎(chǔ)設(shè)施一般采用BOT 的形式，而已經(jīng)建設(shè)成的基礎(chǔ)設(shè)施更多采用TOT 的形式。因此說，不同的政策要求可以選擇適合政策目標的PPP 形式。

　　PPP 具有復(fù)雜性。一個PPP 項目涉及多方利益。首先是政府公共部門，它代表公眾追求的是公平;其次是民營部門，它追求的是高效率和高收益;再次是公眾希望得到更多物美價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如何將三者的利益協(xié)調(diào)一致是一個非常困難的事情。除此之外，還要涉及一個未來二、三十年的運營過程，在這個長期的過程中，會發(fā)生什么情況誰也說不清楚，例如物價、匯率、經(jīng)濟周期、各種調(diào)控等都會對項目產(chǎn)生直接或間接影響。據(jù)英國專家介紹，一個PPP 合同有上萬頁之多，可見一個PPP 項目所涉及的問題之多了。基于PPP的復(fù)雜性，我們就有必要在一個項目采用PPP 模式之前，做相當(dāng)認真的準備工作，如果不能做好充分的準備工作而急忙上馬的話，后面就會導(dǎo)致一系列的問題。

　　PPP 具有長期性。一個PPP 項目一般需要二、三十年或更長時間，如果僅僅有三、五年的話可能實現(xiàn)不了采用PPP 所要達到的目標。我們近幾年所采用的BT 就是這個情況，一般僅有三到五年時間讓政府回購，對政府而言，沒有實現(xiàn)當(dāng)初采用PPP所要達到的結(jié)果，相反會更加加劇了財政負擔(dān)導(dǎo)致政府債務(wù)的一個主要來源。試想如果將BT 項目延長到二、三十年，并將管理維護也由民營部門負責(zé)，民營部門一定會將項目質(zhì)量建設(shè)的非常好，因為這將影響到后面幾十年的維護成本，而每年政府在該項目的支出也會大幅度降低，從而減少財政支出壓力。當(dāng)然這種由財政完全支付的項目應(yīng)當(dāng)受到本地財政收支預(yù)算的約束，不能一味采用這種方式上項目，一旦規(guī)模過大，超過財政承受的能力，會給地方政府帶來更大的風(fēng)險。

　　準確把握風(fēng)險分配原則

　　PPP 的風(fēng)險分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險。PPP 為什么選擇這樣的分配原則而不是一般的分配原則，因為PPP 是政府與社會資本的合作而不是競爭。經(jīng)濟學(xué)最偉大的經(jīng)濟學(xué)家之一馬歇爾在他的《經(jīng)濟學(xué)原理》中曾說：競爭可以是建設(shè)性的，也可以破壞性的，即便是建設(shè)的時候，也沒有合作有利。經(jīng)濟學(xué)中博弈論囚徒困境的模型也告訴我們，合作有利于競爭，如果都選擇自己的利益最大化，最終結(jié)果是對雙方不利的，而只有考慮對方的利益的時候才能實現(xiàn)雙方利益最大化。因此，合作有利于競爭。可是，如何實現(xiàn)這種合作而不是競爭呢，博弈論同樣告訴我們，納什均衡的結(jié)果是對雙方不利的，也就是說，雖然說分配原則上是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方來承擔(dān)，如何來實現(xiàn)這個分配目標呢?唯一的辦法是通過合同來約束，如果沒有合同的約束，沒有任何一方愿意承擔(dān)更多的風(fēng)險。

　　一般人都會認為政府承擔(dān)風(fēng)險的能力會更強，其實不是這樣，政府可能對部分風(fēng)險有較強的承擔(dān)能力，而對另外的風(fēng)險民營部門承擔(dān)能力會更強些。例如市場風(fēng)險或運營風(fēng)險一般由民營部門來承擔(dān)會更好些，民營部門對市場的敏感性要比政府高得多，民營部門會根據(jù)市場微小的變化來調(diào)整運營的策略，而政府在這方面就會弱很多，主要是政府對市場的敏感度不夠。相反政府對政策所導(dǎo)致的風(fēng)險承擔(dān)能力會大大高于民營部門。例如某個領(lǐng)域收費項目年限的調(diào)整政策的變化，如果讓民營

　　部門承擔(dān)就不盡合理，而政府承擔(dān)就會有更多的應(yīng)對辦法。

　　總之，風(fēng)險分配是一個PPP 項目成功的關(guān)鍵因素之一，如果不能合理分擔(dān)風(fēng)險，PPP 項目會遇到諸多問題甚至導(dǎo)致失敗。

　　合理確定利益調(diào)整機制

　　盈利而不暴利是PPP 項目的收益的一個基本原則。為什么是這樣的原則呢?企業(yè)盈利是正常的，企業(yè)經(jīng)理人是為股東服務(wù)，為股東獲得利益最大化，而PPP 項目是一個長期而穩(wěn)定收益的項目，為了讓PPP 項目正常運營，政府不可能讓PPP 項目處于虧損狀態(tài)，眾所周知，你不可能讓一個虧損的企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在確保企業(yè)不虧損的同時，也不會讓企業(yè)獲得超額利潤，因為這是公共產(chǎn)品或服務(wù)，他涉及公眾利益，如果是超額利潤，必然讓公眾承擔(dān)了更多的成本。事實上，這也是在國外PPP 飽受質(zhì)疑的一個重要原因。過去我們研究PPP 時，經(jīng)常說的是利益分享，而現(xiàn)在提出了利益調(diào)節(jié)機制而不再是分享。因為，基于前面的原因，政府不應(yīng)當(dāng)分享項目的利潤，而應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)項目的利潤。

　　如何實現(xiàn)這個原則呢?一般也通過合同約束，在合同中規(guī)定，當(dāng)利潤低的時候政府給予適當(dāng)?shù)难a貼，如果收益高的時候政府會通過價格或其它方式降低經(jīng)營的收益，讓經(jīng)營者總在一個適度的范圍內(nèi)獲得長期而穩(wěn)定的收益。這樣既不讓經(jīng)營者因虧損運營不下去，也不會因產(chǎn)生超額的利潤而讓公眾承擔(dān)更高的成本。例如北京地鐵四號線，通過對鐵軌的租用，來調(diào)整PPP 公司利潤空間。

　　監(jiān)督管理

　　監(jiān)督管理是成功實施PPP 的基礎(chǔ)，如果一個PPP 項目沒有很好的監(jiān)督就很難達到采用PPP 所想達到的結(jié)果。而實現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)督可分三個方面：一是過程監(jiān)督;二是質(zhì)量監(jiān)督;三是成本監(jiān)督。為什么說要公開透明呢?因為公共投資項目本來是政府職能，由預(yù)算資金來實現(xiàn)，而采用PPP 模式是讓民營部門來建設(shè)并運營，而民營部門的預(yù)算是不會向社會公開的，所以公眾難以了解自己所享受到的公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本是多少，這也是PPP項目在國外飽受質(zhì)疑的另一原因。因此，為了加強監(jiān)督，有必要讓經(jīng)營者公開運營成本，特別經(jīng)營者提出需要提高價格時，更應(yīng)該讓其公開經(jīng)營成本后再討論是否提高其產(chǎn)品價格。

　　監(jiān)督的另一重要方式是公開招標，特別要實行真正意義上的招標。對于收費年限和投資回報率等問題都可以通過招標的方式達到最有效的結(jié)果，而不是通過談判達到所要的結(jié)果。

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