高速公路項目PPP模式的創新與運用

發布日期：2015-04-15來源：本站編輯：張瑞晨

[摘要]中電建路橋集團在高速公路投資項目實施中，強調項目生命全周期概念，加強項目前期工作參與深度，并巧妙利用股權結構、工程總承包方式、經營收益方式等三個維度的多元組合，創新性的發展開拓了政企合作PPP模式。

　　高速公路項目具有公益性與盈利性的雙重性質，因此在進行項目政企合作模式中，應兼顧政府方與企業方的利益，理清各自的權、責、利歸屬，以最終實現合作雙方的互利共贏。近年來，中電建路橋集團先后實施了多個高速公路投資項目，不斷加強在項目前期工作上的參與深度，合作模式管理上，通過在股權結構、工程總承包方式、經營收益方式等三個維度有機結合，逐步由單一的BOT、BT模式，同時創新出可適應于不同投資項目的多元化的PPP模式，為基礎設施項目商業模式創新做出了積極有益的探索。

　　摩礪以須，加強項目前期參與

　　為進一步提高高速公路PPP項目經濟效益，切實降低投資風險，中電建路橋集團在項目運作實施中著重強調項目生命全周期概念，并重點加強項目前期工作參與深度，積極參與地方政府的項目審批立項、規劃設計等具體事項，協助加快項目推進步伐。一方面，通過與地方政府充分協商，在項目前期即共同擬定項目全周期的商務模式及投融資方案;另一方面，發揮自身在規劃設計及工程建設領域的技術優勢，積極參與地方政府的項目建議書、工可報告等規劃設計前期工作，為其提供技術支持的同時為下一步項目合作奠定良好基礎。

　　另外，著力加強了對項目的交通量、工程造價等指標的專業預測分析，并重點對項目周邊經濟、社會環境開展調查研究，為項目投資決策提供科學支撐。

　　因地制宜，實現股權結構多樣化

　　在股權結構方面，根據各個高速公路項目實際及與地方政府洽談情況，中電建路橋集團在實踐中主要有參股、控股和全資三種方式。

　　參股方式。由地方平臺公司代表地方政府控股，由投資人參股項目公司。適用情況：地方政府財政實力較強，項目建設所需資金相對較為充裕;平臺公司資金、資信狀況較好，投融資能力較強;項目預期收益水平總體較低，后期運營風險較高。優點：投資人可以參股方式作為項目公司股東，以較低資金投入獲得項目全部的工程總承包任務。

　　控股方式。投資人控股項目公司，地方政府平臺公司作為參股股東。適用情況：地方政府財政資金較為緊張，在項目建設期難以籌集足額資本金;平臺公司資信狀況略差，無法獨立辦理項目融資事宜;如地方政府負責征地拆遷費用，可以該費用參股項目公司。優點：投資人掌握項目公司經營管理主動權，通過與工程總承包部管理相結合，有效提高項目管理效率，降低運營成本。

　　全資方式。全資方式適用條件與控股方式較為接近，如地方政府不參與入股項目公司，應由投資人負責全資設立項目公司。在全資方式下，項目所需資金全部由項目公司負責籌措，項目建設及運營責任由投資人獨立完成。投資人的主動權最大化，但相應的投資風險也相應增加。因此，投資人應積極向地方政府申請多項優惠補貼與扶持政策，降低項目資金壓力及管理難度，為項目實施創造良好外部環境。

　　三種股權方式的轉換。以上三種方式在同一項目的不同階段，投資人可通過資本運作，實現股權結構變更，以達到投資收益最大化及風險最小化的目的。其中，投資人增持股份，是在高速公路投資項目處于建設期或運營初期，根據分析預測，如未來收益將高于初始預期，投資人可選擇增持項目公司股份，增加預期收益。投資人減持股份，是在項目實施期間，如分析預測未來收益低于初始預期，投資人可選擇減持項目公司股份。另外，可通過減持甚至全部出售所持股份，可實現項目前期投資成本及收益提前變現，加快資金回收速度。

　　精益求精，加強施工總承包管理

　　在項目建設階段，通過將設計任務納入工程總承包(EPC方式)、減少建安費下浮比例、征地拆遷費由政府包干等方式，在降低項目投資造價的同時，努力提高項目整體收益水平。

　　將設計任務納入工程總承包。中電建路橋與交通行業領先的設計企業建立戰略合作關系，積極向規劃設計等產業鏈上游延伸。在高速公路投資項目中，積極爭取采用EPC總承包方式，將設計任務納入總承包范圍中。采用該方式，一方面投資人可實現向規劃設計等產業鏈上游的延伸，提高企業整體競爭力，另一方面，可加大項目設計優化力度，提高工程施工利潤空間。

　　減少建安費下浮比例。在工程施工承包價方面，爭取在建安費在設計概算的基礎上不下浮或盡量減少下浮比例，以保證工程施工利潤空間。

　　征地拆遷工作及費用由政府包干。近年來，隨著城鎮化進程不斷加速，建設用地作為稀缺資源其單價逐年攀升。在高速公路建設中，土地征用及建筑物拆遷等相關費用也呈快速上漲趨勢。由于征地拆遷實施主體為地方政府，費用受償主體即土地所有者多為個體企業或集體農戶，征地拆遷工作實施的難度較大，且相關費用后期超出概算的風險較大。作為高速公路項目投資人而言，征地拆遷相關風險是項目實施主要的風險之一。

　　中電建路橋在高速公路項目實施中，要求地方政府負責征地拆遷全部工作，就征地拆遷費用，可選取以下方式之一：地方政府承擔征地拆遷費用，該費用不作為項目投資成本的一部分;地方政府以征地拆遷費用入股項目公司;項目公司負責按照初設概算中征地拆遷費用金額支付給地方政府，由其包干使用;通過以上方式，可達到鎖定征地拆遷成本，將投資人相關風險降至最低的目標，為項目整體經營管控順利實施創造良好條件。

　　五重錦囊妙計，確保經營收益

　　高速公路項目兼有公益性與盈利性的特點，其收益來源可包括政府財政性資金及高速公路收費等運營收入。當前，地方政府性債務水平較高，可用于高速公路項目建設的資金相對有限，而同時由于目前建設的項目多位于欠發達區域，項目預期交通量及收費收入等指標相對略低，因此靠BT(政府回購)或BOT(投資人獨立運營)等單一的合作模式難以實現項目投資收益指標要求。因此，電建路橋在投資項目運作實施中，將兩者有機結合起來。在單一BOT模式的基礎上，協調地方政府提供各項優惠政策與財政補貼，以確保項目總體經營收益滿足要求。具體包括以下幾種方式：

　　運營期財政保底補貼方式。錦囊：在項目運營期，由地方政府向項目公司提供財政保底補貼，即在項目每年的運營收入未達到某一數額時，就差額部分由地方政府負責支付給項目公司。該補貼來源主要為地方政府未來年度的財政收入。

　　解析：對投資人來說，該保底補貼可確保項目公司每年運營收益可不低于該保底額度，可有效解決項目運營前期虧損及運營資金缺口等問題，對保障投資人整體收益水平、降低項目投資風險將起到重要作用。對地方政府來說，該保底補貼為或有負債，在未大幅度增加政府實質性負債規模的基礎上，極大加快了項目推進實施步伐。

　　建設期或運營期固定補貼。錦囊：在項目建設期，由地方政府向項目公司提供固定額度的財政補貼。具體補貼額度可根據項目線路長度、投資額等指標確定，補貼方式可以分年度、分期投入。該補貼資金的來源可以為地方政府財政收入、交通部門定向補貼等。

　　解析：對投資人而言，地方政府所提供的建設期補貼可有效降低項目造價水平及投資人出資壓力，運營期補貼可有效減輕項目運營前期虧損及資金缺口等問題。對地方政府而言，補貼額度為確定數額，由于項目后期運營由投資人負責，因此并未大幅增加其政府性債務規模。

　　優質地塊捆綁開發。錦囊：投資人可與地方政府洽商，將擬實施的高速公路與具備開發價值的商住地塊等項目捆綁，共同交由投資人開發建設。

　　解析：對該商住地塊，可設定由投資人低價獲得該地塊，通過土地一級開發或一、二級聯動開發獲得收益，以進一步提高高速公路項目運營收益水平。

　　稅費減免政策。錦囊：地方政府可為投資項目提供多項稅收方面的優惠政策，以減輕項目公司稅務負擔，提高項目投資收益水平。

　　解析：地方政府留存部分稅費即征即返。對項目所涉及的稅費地方政府留存部分(如建安部分的營業稅、企業所得稅等)由地方政府即征即返給項目公司。所得稅享受區域優惠政策。如對西部大開發所涉及區域，減按15%的稅率繳納企業所得稅。

　　優先分紅權。錦囊：由地方政府與投資人合資設立項目公司的，可設置優先分紅權等相關約定。

　　解析：在項目運營期中，投資人可優先通過項目運營收益收回其投入的資本金及收益，在此之前，地方政府不參與項目公司收益分紅。

　　三大維度結合，創新PPP合作

　　中電建路橋在高速公路項目的運作實施中，結合地方政府的訴求及項目實際情況，將三個維度中的各種方式相互結合，創新出多樣化的PPP合作模式。

　　對中西部地區的高速公路項目，應積極爭取由地方政府提供各項財政補貼及優惠扶持政策。如地方政府財政狀況較好，可適當提高其參股比例，并以爭取保底補貼為主;如地方政府財務狀況較差，參股比例較低時，可重點爭取固定補貼及優質地塊捆綁開發;如項目未來運營收益較差時，可考慮通過股權轉讓，在運營前期提前收回投資成本及收益。

　　對東部地區的高速公路項目，項目預期交通量及預期收益較好，但項目造價及征地拆遷成本相對較高，此時可積極爭取固定補貼及優質地塊捆綁等，并嚴格要求征地拆遷費用包干使用，努力實現項目投資效益最大化。

　　表1： 高速公路PPP合作模式多維度組合適用性分析

　　四兩撥千斤，模式創新帶動發展新機遇

　　通過以上高速公路PPP合作模式的管理創新研究及運用，電建路橋在企業規模、經濟效益、項目管理及風險管控等方面均取得了豐碩的成果。

　　企業規模及市場開拓實現快速發展。以上關于高速公路PPP合作模式的管理創新，一方面滿足新形勢下我國基礎設施建設政策指導要求及當前市場需要，另一方面也契合未來基礎設施項目商業模式的發展方向。中電建路橋借此進一步加快了高速公路等基礎設施投資業務發展速度。截止目前，中電建路橋以此模式成功實施了成渝、海西、云南等多個區域的6條高速公路，建設總里程達405km，總投資額約390億元。中電建路橋企業規模也實現了飛速增長。2010-2013年間，公司總資產年均增長率約28.04%，凈資產年均增長率約46.28%。

　　企業及項目經濟效益顯著提高。中電建路橋通過以上PPP合作模式的創新運用，極大提高了公司及各項目的整體經濟收益水平。目前已實施的高速公路項目中，以保底模式實施的A高速公路項目，在運營初年即可實現近0.3億元的盈利;以參股模式實施的B高速公路項目，以參股40%股份獲得了整個項目的EPC總承包任務。以固定補貼模式實施的C項目，在建設期補貼及建安部分營業稅返還等資金到位后可解決項目1/4以上的資本金，運營期補貼到位后也極大緩解項目運營前期資金壓力。EPC工程總承包模式為公司不斷拓寬建筑業產業鏈，進一步提高項目的總體盈利能力起到重要促進作用。

　　通過以上高速公路等優質基礎設施投資項目的成功實施，中電建路橋近年來經濟效益也實現了飛躍式發展。2013年公司營業收入較2012年增長104.27%，凈利潤較2012年增長76.47%。

　　項目管理與風險防控水平整體提高。高速公路投資項目投資額度大，周期跨度長，并涉及項目立項、投融資、規劃設計、工程施工、運營管理、資產處置等多個環節，項目合作模式及主要商務條件很大程度上決定了項目經營管理最終的成敗。通過以上PPP管理模式創新，中電建路橋極大提高了對高速公路投資項目的總體管理水平與風險防控水平，更加捋順了與地方政府在項目建設及運營期間的合作關系，為實現項目收益水平不斷提升奠定了良好的基礎。

　　實現政府與企業和諧共贏。截止目前，中電建路橋已與四川、福建、重慶、云南等多個省市的地方政府開展合作，成功實施了多條高速公路項目。一方面，該模式充分發揮項目自身的公益性與盈利性屬性，并未大規模增加地方政府財政壓力與債務規模;另一方面，該管理模式的創新運用極大加快了合作項目的推進步伐，對區域交通網絡系統建設起到極大促進作用。對基礎設施建筑企業而言，該模式的創新運用可為加快基礎設施市場開拓，確保公司持續穩定發展具有重要的戰略意義。

　　（陳凡 中電建路橋集團公司投資部主任）

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