PPP模式：國企的盛宴?

發(fā)布日期：2015-04-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張瑞晨

[摘要]近段時間，中央到地方推出大量PPP(公私合作伙伴關(guān)系)項目。這種社會資本參與政府項目建設(shè)的模式，受到了各地政府的“追捧”。

　　究其原因，在于被財政部長樓繼偉稱為“微觀層面的操作方式升級，宏觀層面的體制機制變革”的PPP模式，得到了國家高層的高度認可，成為落實國家戰(zhàn)略的重要工具。繼2014年5月財政部成立PPP工作小組后，2014年 9月23日，國務院發(fā)布43號文，目標直指地方債務清理。2015年兩會政府工作報告中，穩(wěn)增長成為政府工作的第一要務。PPP模式被視作打破政府壟斷和地方債務堅冰的絕佳武器。在地方債的重壓下，超過40萬億的新型城鎮(zhèn)化投資迫使地方政府必須以PPP模式引入社會資本，以緩解地方政府巨大的資金壓力。

　　2015年是各級政府和社會資本踐行公私合作的元年。PPP將成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的主流合作模式。在這一重大轉(zhuǎn)變中，中央企業(yè)和地方國企積極響應國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，研究和創(chuàng)新PPP模式，助力地方經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史選擇，也是為國家發(fā)展擔綱助力的必然要求。

　　PPP迎來爆發(fā)增長期

　　4月1日至2日，財政部財政科學研究所前所長賈康、亞洲開發(fā)銀行資深經(jīng)濟學家柯瑞格等人在PPP專門會議上，為來自全國多個省市財政系統(tǒng)人士培訓。培訓涉及PPP模式的政策、經(jīng)驗、操作實踐及實施流程等。而這個培訓會，只是各地風起云涌的PPP熱中的縮影。

　　去年下半年以來，財政部力推的PPP模式在全國多個省市推進。地方“兩會”上，地方政府工作報告中有近九成提到PPP。

　　在政策層面的保駕護航下，各地PPP項目從務虛走向務實。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市也著手籌備項目。河北、湖南、江蘇、海南等多地均出臺相關(guān)指導及實施意見，推進政府與社會資本合作模式。目前各省已公布的2015年P(guān)PP項目計劃投資總額已突破萬億元。其中，勢頭最猛的四川發(fā)布了包括綜合交通、水利工程、生態(tài)環(huán)保和保障性住房等在內(nèi)的264個項目，總投資達2534億元。

　　中央與地方的PPP項目計劃，具體表現(xiàn)為增加公共產(chǎn)品有效投資，包括棚戶區(qū)和危房改造、城市地下管網(wǎng)等民生項目，中西部鐵路和公路、內(nèi)河航道等重大交通項目，水利、高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)項目，信息、電力、油氣等重大網(wǎng)絡(luò)項目，清潔能源及油氣礦產(chǎn)資源保障項目，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造項目，節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)項目等“七大重大投資工程包”。這些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)對中國未來經(jīng)濟發(fā)展有著重要帶動作用和戰(zhàn)略性布局意義，是今后中國重點投資和發(fā)展的領(lǐng)域。當前中央重點推進的國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、區(qū)域發(fā)展計劃、自貿(mào)區(qū)等重要戰(zhàn)略部署，以及“一帶一路”戰(zhàn)略，都將產(chǎn)生巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求。

　　我國目前人均基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量落后于發(fā)達國家。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在今后一段時期內(nèi)將持續(xù)高漲。政府希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項目，但就各地已簽項目的合作方來看，民營企業(yè)尚未成為主力，央企、地方國企和外資企業(yè)成為主要分羹者。

　　目前，中信集團、五礦集團、中鐵建等央企及下屬企業(yè)已經(jīng)走在了新型城鎮(zhèn)化、信托金融、基建設(shè)施等領(lǐng)域PPP模式探索的前列。

　　中信集團是國內(nèi)PPP模式的開拓者之一，曾參與了我國首個PPP公益性項目“國家體育場項目”。旗下中信銀行是首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行。由中信銀行牽頭組成的中信PPP模式聯(lián)合體，通過整合資源為PPP項目提供全流程、一攬子解決方案，助力政府和社會資本融合。

　　中國鐵建公司在2014年8月重慶千億PPP合作項目中，參與500公里高速路管理及市郊鐵路建設(shè)。中國交建天津航道局以PPP模式中標湖南瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)金陽湖片區(qū)新型城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)項目。五礦集團旗下五礦信托于2014年6月與撫順沈撫新城管委會、中建一局(集團)有限公司簽訂35.88億元的《沈撫新城政府購買服務合作框架協(xié)議》,開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五礦信托以股權(quán)投資形式進入，成為項目公司的絕對大股東,項目承包方中建一局的投資金額為200萬元。

　　中國節(jié)能也在推進PPP模式落地，期冀領(lǐng)航環(huán)境治理行業(yè)模式創(chuàng)新。集團下屬中節(jié)能六合天融環(huán)保科技有限公司多項目試點同時啟動，成為環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式探索及落地的先行者。

　　“伴隨著這一場全國乃至全球性的PPP盛宴，在這些領(lǐng)域運營優(yōu)勢明顯的央企，無疑迎來重大的歷史性發(fā)展機遇。”有專家如此表示。

　　政企合作應注重契約精神

　　盡管PPP大潮已至，但實際上它并非新鮮事物。早在上世紀八十年代我國就已經(jīng)引入PPP模式建設(shè)項目，至今已30多年。

　　事實證明，PPP模式絕非百試百勝的靈丹妙藥。縱觀目前各國PPP應用情況，也有很多項目失敗或出現(xiàn)問題。原因多種多樣，如政府角色缺位，政府治理與支持不足，企業(yè)缺乏大型公用事業(yè)項目的管理經(jīng)驗，沒有足夠的法律支持，合理的風險分擔、公開和高效的招標程序等。亞洲開發(fā)銀行行長中尾武彥曾表示：“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”

　　企業(yè)觀察報記者注意到，國務院“43號文”[即《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》]出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出了大批PPP項目。但到目前為止，真正簽約的項目僅占八分之一。

　　記者梳理了去年以來各地出臺的一系列PPP項目政策，各地一致提出PPP項目將進行市場化操作。一些政策暗示原本已深陷債務危機的政府將避免被拉入PPP項目失敗的泥潭中。如，安徽省禁止政府為項目擔保，河南等地政府文件中明確表示，政府不得承諾向社會資本提供過多補貼，不兜底市場風險。這或許是吸取了以往失敗的PPP項目中，政府與企業(yè)為此紛爭不休的前車之鑒。

　　北京科技大學金融工程系主任劉澄向記者解釋了簽約率較低的原因，“PPP模式對項目收益性要求較高，符合條件的項目較少，同時PPP項目投資期長，回報率低，投資期內(nèi)各種不確定因素很多。再加上目前很多政策尚未落實到位，相關(guān)的風險分擔機制還不成熟，所以很多企業(yè)都只是先觀望。”

　　PPP項目除了項目自身的經(jīng)營收入外，企業(yè)收益往往還需要政府通過“特許經(jīng)營權(quán)、合理定價或財政補貼等予以支持方能償還融資。“若政府因“民生”等問題未能合理定價，企業(yè)能否以“政府沒有按約定合理定價要求他們履行還款責任?”北京某大型國有建筑公司一位負責項目開發(fā)的人士向記者表示了困惑。他認為，PPP項目操作期限長，項目期內(nèi)企業(yè)面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境都會發(fā)生變化，從項目篩選到后期執(zhí)行，都由地方政府負責，流程不合理、合同不規(guī)范、糾紛難以調(diào)解等問題時有發(fā)生。而此前的PPP文件以引導性、指南類的文件為主，缺少有較強法律效力的對PPP模式的約束文件。新一輪的PPP不應單純強調(diào)PPP的融資功能，而應更加注重政府管理水平和服務理念的提升。

　　“從政府層面上說，政府的商業(yè)意識和契約精神一定要到位，消除PPP模式的法律、政策層面的障礙，要當成專業(yè)的事情來管理，設(shè)立專職管理機構(gòu);從企業(yè)層面上說，要進一步加深對PPP合作模式的研究，運用PPP模式不能削足適履，追求增量忽視項目風險與效益，也不能裹足不前，觀望等待錯失發(fā)展良機。”中交建華東區(qū)域總部一位人士告訴記者。

　　而中交建旗下子公司中交投資公司，在廣明高速資產(chǎn)證券化的實踐與探索基礎(chǔ)上，發(fā)起設(shè)立中交基礎(chǔ)設(shè)施并購基金，意圖在這場盛宴中，充分利用金融杠桿，撬動更多的社會資金投資優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，以盡可能少的資金把握最大限度的市場機會。

　　近段時間，中央到地方推出大量PPP(公私合作伙伴關(guān)系)項目。這種社會資本參與政府項目建設(shè)的模式，受到了各地政府的“追捧”。

　　究其原因，在于被財政部長樓繼偉稱為“微觀層面的操作方式升級，宏觀層面的體制機制變革”的PPP模式，得到了國家高層的高度認可，成為落實國家戰(zhàn)略的重要工具。繼2014年5月財政部成立PPP工作小組后，2014年 9月23日，國務院發(fā)布43號文，目標直指地方債務清理。2015年兩會政府工作報告中，穩(wěn)增長成為政府工作的第一要務。PPP模式被視作打破政府壟斷和地方債務堅冰的絕佳武器。在地方債的重壓下，超過40萬億的新型城鎮(zhèn)化投資迫使地方政府必須以PPP模式引入社會資本，以緩解地方政府巨大的資金壓力。

　　2015年是各級政府和社會資本踐行公私合作的元年。PPP將成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的主流合作模式。在這一重大轉(zhuǎn)變中，中央企業(yè)和地方國企積極響應國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，研究和創(chuàng)新PPP模式，助力地方經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展，既是市場經(jīng)濟發(fā)展的歷史選擇，也是為國家發(fā)展擔綱助力的必然要求。

　　PPP迎來爆發(fā)增長期

　　4月1日至2日，財政部財政科學研究所前所長賈康、亞洲開發(fā)銀行資深經(jīng)濟學家柯瑞格等人在PPP專門會議上，為來自全國多個省市財政系統(tǒng)人士培訓。培訓涉及PPP模式的政策、經(jīng)驗、操作實踐及實施流程等。而這個培訓會，只是各地風起云涌的PPP熱中的縮影。

　　去年下半年以來，財政部力推的PPP模式在全國多個省市推進。地方“兩會”上，地方政府工作報告中有近九成提到PPP。

　　在政策層面的保駕護航下，各地PPP項目從務虛走向務實。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市也著手籌備項目。河北、湖南、江蘇、海南等多地均出臺相關(guān)指導及實施意見，推進政府與社會資本合作模式。目前各省已公布的2015年P(guān)PP項目計劃投資總額已突破萬億元。其中，勢頭最猛的四川發(fā)布了包括綜合交通、水利工程、生態(tài)環(huán)保和保障性住房等在內(nèi)的264個項目，總投資達2534億元。

　　中央與地方的PPP項目計劃，具體表現(xiàn)為增加公共產(chǎn)品有效投資，包括棚戶區(qū)和危房改造、城市地下管網(wǎng)等民生項目，中西部鐵路和公路、內(nèi)河航道等重大交通項目，水利、高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)項目，信息、電力、油氣等重大網(wǎng)絡(luò)項目，清潔能源及油氣礦產(chǎn)資源保障項目，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造項目，節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)項目等“七大重大投資工程包”。這些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)對中國未來經(jīng)濟發(fā)展有著重要帶動作用和戰(zhàn)略性布局意義，是今后中國重點投資和發(fā)展的領(lǐng)域。當前中央重點推進的國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、區(qū)域發(fā)展計劃、自貿(mào)區(qū)等重要戰(zhàn)略部署，以及“一帶一路”戰(zhàn)略，都將產(chǎn)生巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求。

　　我國目前人均基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量落后于發(fā)達國家。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在今后一段時期內(nèi)將持續(xù)高漲。政府希望借助PPP模式推出一批公私合作、公私雙贏的項目，但就各地已簽項目的合作方來看，民營企業(yè)尚未成為主力，央企、地方國企和外資企業(yè)成為主要分羹者。

　　目前，中信集團、五礦集團、中鐵建等央企及下屬企業(yè)已經(jīng)走在了新型城鎮(zhèn)化、信托金融、基建設(shè)施等領(lǐng)域PPP模式探索的前列。

　　中信集團是國內(nèi)PPP模式的開拓者之一，曾參與了我國首個PPP公益性項目“國家體育場項目”。旗下中信銀行是首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業(yè)銀行。由中信銀行牽頭組成的中信PPP模式聯(lián)合體，通過整合資源為PPP項目提供全流程、一攬子解決方案，助力政府和社會資本融合。

　　中國鐵建公司在2014年8月重慶千億PPP合作項目中，參與500公里高速路管理及市郊鐵路建設(shè)。中國交建天津航道局以PPP模式中標湖南瀏陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)金陽湖片區(qū)新型城鎮(zhèn)化綜合開發(fā)項目。五礦集團旗下五礦信托于2014年6月與撫順沈撫新城管委會、中建一局(集團)有限公司簽訂35.88億元的《沈撫新城政府購買服務合作框架協(xié)議》,開展沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五礦信托以股權(quán)投資形式進入，成為項目公司的絕對大股東,項目承包方中建一局的投資金額為200萬元。

　　中國節(jié)能也在推進PPP模式落地，期冀領(lǐng)航環(huán)境治理行業(yè)模式創(chuàng)新。集團下屬中節(jié)能六合天融環(huán)保科技有限公司多項目試點同時啟動，成為環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式探索及落地的先行者。

　　“伴隨著這一場全國乃至全球性的PPP盛宴，在這些領(lǐng)域運營優(yōu)勢明顯的央企，無疑迎來重大的歷史性發(fā)展機遇。”有專家如此表示。

　　政企合作應注重契約精神

　　盡管PPP大潮已至，但實際上它并非新鮮事物。早在上世紀八十年代我國就已經(jīng)引入PPP模式建設(shè)項目，至今已30多年。

　　事實證明，PPP模式絕非百試百勝的靈丹妙藥。縱觀目前各國PPP應用情況，也有很多項目失敗或出現(xiàn)問題。原因多種多樣，如政府角色缺位，政府治理與支持不足，企業(yè)缺乏大型公用事業(yè)項目的管理經(jīng)驗，沒有足夠的法律支持，合理的風險分擔、公開和高效的招標程序等。亞洲開發(fā)銀行行長中尾武彥曾表示：“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”

　　企業(yè)觀察報記者注意到，國務院“43號文”[即《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》]出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出了大批PPP項目。但到目前為止，真正簽約的項目僅占八分之一。

　　記者梳理了去年以來各地出臺的一系列PPP項目政策，各地一致提出PPP項目將進行市場化操作。一些政策暗示原本已深陷債務危機的政府將避免被拉入PPP項目失敗的泥潭中。如，安徽省禁止政府為項目擔保，河南等地政府文件中明確表示，政府不得承諾向社會資本提供過多補貼，不兜底市場風險。這或許是吸取了以往失敗的PPP項目中，政府與企業(yè)為此紛爭不休的前車之鑒。

　　北京科技大學金融工程系主任劉澄向記者解釋了簽約率較低的原因，“PPP模式對項目收益性要求較高，符合條件的項目較少，同時PPP項目投資期長，回報率低，投資期內(nèi)各種不確定因素很多。再加上目前很多政策尚未落實到位，相關(guān)的風險分擔機制還不成熟，所以很多企業(yè)都只是先觀望。”

　　PPP項目除了項目自身的經(jīng)營收入外，企業(yè)收益往往還需要政府通過“特許經(jīng)營權(quán)、合理定價或財政補貼等予以支持方能償還融資。“若政府因“民生”等問題未能合理定價，企業(yè)能否以“政府沒有按約定合理定價要求他們履行還款責任?”北京某大型國有建筑公司一位負責項目開發(fā)的人士向記者表示了困惑。他認為，PPP項目操作期限長，項目期內(nèi)企業(yè)面臨的政策環(huán)境、市場環(huán)境都會發(fā)生變化，從項目篩選到后期執(zhí)行，都由地方政府負責，流程不合理、合同不規(guī)范、糾紛難以調(diào)解等問題時有發(fā)生。而此前的PPP文件以引導性、指南類的文件為主，缺少有較強法律效力的對PPP模式的約束文件。新一輪的PPP不應單純強調(diào)PPP的融資功能，而應更加注重政府管理水平和服務理念的提升。

　　“從政府層面上說，政府的商業(yè)意識和契約精神一定要到位，消除PPP模式的法律、政策層面的障礙，要當成專業(yè)的事情來管理，設(shè)立專職管理機構(gòu);從企業(yè)層面上說，要進一步加深對PPP合作模式的研究，運用PPP模式不能削足適履，追求增量忽視項目風險與效益，也不能裹足不前，觀望等待錯失發(fā)展良機。”中交建華東區(qū)域總部一位人士告訴記者。

　　而中交建旗下子公司中交投資公司，在廣明高速資產(chǎn)證券化的實踐與探索基礎(chǔ)上，發(fā)起設(shè)立中交基礎(chǔ)設(shè)施并購基金，意圖在這場盛宴中，充分利用金融杠桿，撬動更多的社會資金投資優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項目，以盡可能少的資金把握最大限度的市場機會。（企業(yè)觀察報 米丁丁）

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