推廣PPP模式還有三只攔路虎

發(fā)布日期：2015-04-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張瑞晨

[摘要]“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會(huì)變成另一種形式的地方融資平臺(tái)公司。”財(cái)政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時(shí)如此表述PPP模式對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的意義。

　　事實(shí)上，地方政府對PPP的熱情已經(jīng)引發(fā)一些學(xué)者的擔(dān)憂。那么，真正意義的PPP模式應(yīng)該是什么?為了避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)我們又該如何完善相關(guān)制度建設(shè)?

　　2015是PPP元年?

　　專家表示，如果說2014年是我國PPP的探路之年，那么2015年將成為各級(jí)政府和社會(huì)資本踐行公私合作的元年。

　　雖然此前國家層面大力推廣PPP模式，但據(jù)從事PPP模式推廣的業(yè)內(nèi)人士介紹，很多大城市對PPP心存疑慮，直到去年年底大城市才紛紛動(dòng)起來。

　　而小城市則把PPP看作一種機(jī)遇，存在“PPP是一個(gè)潮流，我先抓住，不要吃虧，具體實(shí)施再說”的心態(tài)。“2014年是搞研討、搞培訓(xùn)、寫文章非常熱鬧的一年，總體處于研究階段，啟動(dòng)的項(xiàng)目并不多。”大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，從2014年下半年的情況看，地方政府的舉債“真正要斷奶了”。

　　在2014年年底，地方政府在討論新的一年要怎么做的時(shí)候，很多具體的PPP項(xiàng)目才逐步啟動(dòng)，總體講PPP從務(wù)虛走向務(wù)實(shí)，可以說2015年將成為我國踐行PPP模式真正意義上的元年。

　　PPP模式三大“攔路虎”

　　股權(quán)之爭

　　盡管各省政府對PPP模式寄予厚望，但在真正的實(shí)踐中，推動(dòng)PPP模式前行“攔路虎”并不少，股權(quán)之爭就是其中之一。

　　對于PPP項(xiàng)目合作，很多地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權(quán)。對此，很多社會(huì)資本望而卻步。業(yè)內(nèi)人士表示，“企業(yè)和政府合作本身就處于弱勢地位，沒有控股權(quán)很難發(fā)揮社會(huì)資本活力，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下難以有效運(yùn)作。”

　　這一問題伴隨著PPP模式的推進(jìn)有所改善。在湖南，國中水務(wù)(600187,股吧)旗下湘潭國中水務(wù)有限公司與湘潭經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)簽訂的特許經(jīng)營合同中，湘潭國中水務(wù)就以76%左右的股權(quán)獲得了控股權(quán)，政府持股則只有24%。政府方面則會(huì)派人擔(dān)任公私合作項(xiàng)目公司的副總，全程參與項(xiàng)目運(yùn)營。

　　高融資成本

　　此外，高融資成本也是阻礙社會(huì)資本參與PPP的“攔路虎”之一。

　　金融機(jī)構(gòu)為了管控風(fēng)險(xiǎn)，在提供貸款時(shí)非常謹(jǐn)慎。“銀行給我們貸款時(shí)也有疑慮。我們項(xiàng)目資本金1.2億，銀行貸款1.8億，銀行除了要求用項(xiàng)目的總資產(chǎn)質(zhì)押，還要求土地、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押。”國中水務(wù)旗下子公司湘潭國中污水處理有限公司總經(jīng)理柴華介紹，收費(fèi)權(quán)是項(xiàng)目公司向政府收費(fèi)的權(quán)利，也就是說如果還不起貸款，銀行可以直接向政府要錢。

　　中國PPP研究院院長賈康表示：“金融機(jī)構(gòu)的貸款是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來源，但當(dāng)前我國金融機(jī)構(gòu)市場化競爭不充分，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格綁架，成為阻礙社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的攔路虎之一。”

　　部分地方政府定位不準(zhǔn)

　　PPP模式是在賦予地方政府發(fā)債權(quán)之外開辟的又一條重要融資渠道，在解決地方債問題上被寄予厚望。

　　中國社科院財(cái)稅研究室主任張斌指出，政府力推PPP模式，也并不意味著指望其能夠解決地方債問題，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國還需要大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)，以前單純依靠政府主導(dǎo)的模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展需求，而PPP模式可能是探索新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的一種嘗試。

　　清華大學(xué)教授王守清此前也表示，國際上PPP應(yīng)用比較成熟的國家里，公共產(chǎn)品采用PPP的比例，無論是項(xiàng)目數(shù)量還是投資額，僅占15%~25%。這個(gè)比例對解決地方政府債務(wù)和將來的資金缺口作用有限，不能期望通過PPP解決地方政府債務(wù)問題。

　　如何化解PPP諸多難題

　　政府應(yīng)“不越位不缺位”

　　作為政府的一種管理模式，PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，這就意味著政府要注重處理好與市場主體之間的關(guān)系，既不“越位”也不“缺位”。“從國際經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式有一整套完整的管理框架體系，需要建立相關(guān)的立法、指南、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和制度。”北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，政府必須對企業(yè)所提供的產(chǎn)品、服務(wù)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)和項(xiàng)目對環(huán)境影響等進(jìn)行定期的隨機(jī)監(jiān)管，不僅工作量大，還需要具備專業(yè)知識(shí)。

　　對此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理：一方面，防止那些沒有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來下降風(fēng)險(xiǎn);另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，同時(shí)也充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

　　可合理加入壟斷性

　　同時(shí)，賈康認(rèn)為，在對PPP模式加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，還要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。“首先要選擇有一定回報(bào)能力、運(yùn)營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目。如果項(xiàng)目本身現(xiàn)金流較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的長期盈利模式。一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有較強(qiáng)的社會(huì)性，即具有較高的間接經(jīng)濟(jì)效益，而直接經(jīng)濟(jì)效益較弱，因此，構(gòu)造盈利模式時(shí)可合理加入壟斷性。”賈康說，對于經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力較弱的項(xiàng)目，應(yīng)提供靈活的政策和有力度的激勵(lì)措施。

　　比如可以設(shè)立最低經(jīng)營收入保證，對于水廠、電廠這樣的項(xiàng)目，為了確保項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)以固定的價(jià)格購買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù);對于隧道、公路交通這樣的項(xiàng)目，當(dāng)現(xiàn)金流大幅度下降時(shí)，政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼;此外，還可以采取授予經(jīng)營現(xiàn)有收費(fèi)設(shè)施的專營權(quán)等方式保證民間資本的積極性。

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