不搞“大水漫灌”：基礎建設補短板 考驗地方資金平衡術

發布日期：2018-09-30來源：網絡來源編輯：張世輝

[摘要]

　　 近一段時間以來，各地發改系統根據中央要求緊急召集各部門梳理、統計和上報“億元以上項目”（停建、緩建的需寫明原因），但地方積極性并不高；江蘇某市原有155個PPP項目，但經發改委根據中央精神嚴格審查，發現只有14個符合要求。在此情況下，相對應的融資額從近萬億調整減少到1000多億。 “就在9月初，我們正式走完了流程，按中央要求把借的錢結清了。”9月底，江蘇某市發改委副主任對21世紀經濟報道記者說。

　　 借錢的是地方城投平臺，放貸的是某政策性銀行。貸款總量約30億元，貸款項目是城市規劃中的重大基礎設施項目高架橋。

　　 提前還款是因為今年7-8月，中央巡視組在例行檢查時發現，該市地方債負債率碰觸預警紅線，因此直接叫停這一項目，并且要求地方政府在第一時間內籌資還款。

　　 今年年初，該高架橋項目由地方政府授權地方城投公司代建，是目前當地投資總量最大的基建工程，并和上述政策性銀行簽訂了100多億元的貸款協議，其中第一期為30億元左右。

　　 據21世紀經濟報道記者了解，該市通過出讓3個地塊籌資還款。不過，考慮到當前形勢，這是一次“特事特辦，下不為例”。

　　 鑒于當前的宏觀經濟形勢，在出口和消費作用有限的情況下，穩投資仍是保持經濟平穩健康發展的抓手之一。

　　 7月31日的中央政治局會議指出“加大基礎設施領域補短板的力度”，7月23日的國務院常務會議亦提出，“加快今年1.35萬億地方政府專項債券發行和使用進度，在推動在建基礎設施項目上早見成效。”但與此同時，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激也被反復提及。

　　 面對中央釋放的“穩投資”信號，在地方債務水平持續被嚴控的前提下，地方政府如何落實？基建力度能否再次恢復？金融機構如何滿足融資平臺的合理需求？

　　 地方期待操作細則

　　 “壓力空前。”江蘇多個地方政府發展與改革委的負責人對21世紀經濟報道記者表示。

　　 一方面，中央提出的“三大攻堅戰”（防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治）要求嚴格；另一方面，加大基礎設施領域補短板的力度，仍需要精準的資金投入。

　　 以上述高架橋基建項目為例，由于地方政府難以吃透“在建基礎設施項目”的準確定義，因此，城投平臺、金融機構之間怎樣配合，是采取積極推進措施還是“稍等片刻”，這對地方政府是個考驗。

　　 據21世紀經濟報道記者了解，近一段時間以來，各地發改系統根據中央要求緊急召集各部門梳理、統計和上報“億元以上項目”（停建、緩建的需寫明原因），“我們下發了通知，但下面不太愿意把項目報上來，特別是城投公司沒有動力。”某東部城市發改委人士表示。

　　 從流程看，城市要上報省級，再等待省級意見。但這一梳理和反饋，到底在哪個時間點完成，目前沒有具體說明。

　　 一位西部地區官員告訴21世紀經濟報道記者，當地的公路、民航等傳統基建領域的投資高峰期已然過去，當前很多項目進展緩慢的主要原因是配套資金到位不及時。一旦銀行貸款量得到釋放，當地基建投資增速回升不成問題。

　　 但是，從財政角度看，江蘇某市財政局預算處人士對21世紀經濟報道記者表示，當前有收益的項目較少，而沒有收益的項目暫時不能和金融機構合作，必須防止地方債務風險擴大。

　　 從實踐看，對于沒有收益的項目，哪些類別必須保，哪些類別可暫緩，如何分類處置，由于缺少操作細則，故此地方政府采取“觀望”態度。“在政策不明朗的情況下，只能繼續等待，因此大家寧愿少報。”有發改系統人士表示。

　　 事實上，地方財政加杠桿空間較為有限。

　　 從記者采訪的幾個地區來看，財政支出60%-80%要用于最基本的保民生。而財政確保在建項目的資金來源主要是“財政預算、銀行貸款、發債”。

　　 “根據上級安排，現在財政最大的一筆支出是已投入使用的國家級重點工程過江隧道的還債，每年支出需要大幾十億元。”某國家級新區財政局人士告訴21世紀經濟報道記者。

　　 至于發債則需要根據負債率來測算，由于負債率有嚴格限制，因此空間不大。當前，資金能適度寬松只有期待金融機構放貸。

　　 記者采訪的地方政府人士普遍認為，對存量項目肯定會給予定點和重點支持，但絕不會“沖動”。

　　 地方專項債支出加速

　　 根據財政部8月中旬對地方專項債發行進度的要求，各地到9月底累計完成新增專項債券發行比例，在原則上不得低于80%，剩余的發行額度應當主要放在當年度10月發行。

　　 今年上半年的專項債發行進展并不快。一方面，是2018年度發行初始時間點較晚；另一方面，則是部分地區借新還舊，在城投舊債到期日前發行新的專項債進行替代。同時，最基本的民生支出占比較大，部分擠占了基建支出的比例。

　　 目前財政部正在督促地方加快發行地方債。

　　 在8月15日的國新辦吹風會上，國家發展改革委秘書長、國民經濟綜合司司長、新聞發言人叢亮表示，加快今年地方政府專項債券的發行和使用進度，盤活財政存量資金，推動在建項目早日建成、收效，這樣對于整個杠桿水平和債務水平緩解也有好處。

　　 但從技術手段上看，專項債的發行是由省級層面代發，但需求則是由省以下政府自行設計提出。

　　 “我們會根據地方經濟總量、增速情況、財力水平等指標設定量力而行的項目，然后上報省級相關部門，由省級相關部門根據具體項目再協調核定分配。”某地方發改委人士對21世紀經濟報道記者表示。

　　 以上述高架橋項目為例，因屬省、市政府共同認定的重大基礎設施，可以原則上在不影響城市整體規劃的前提下，將涉及到的臨近土地進行商業開發。

　　 換言之，為確保項目的正常推進，該市政府已經使用部分專項債繼續建設，只不過從記者的實地采訪看，工程進展已不是過去那種“機器轟鳴、日夜趕工”的狀態。

　　 這種靈活安排專項債的做法已在實踐中成為通用。據21世紀經濟報道記者了解，江蘇多地涉及到的重大基建使用的專項債，并不局限于土儲、收費公路和棚改項目。

　　 而省級層面為落實中央精神，要求地方就支出進度和項目進展都要進行統一上報和通報，對于落后者在年底考核中“一票否決”。

　　 PPP項目上“緊箍咒”

　　 21世紀經濟報道記者在采訪中獲悉，在財政系統對財政部PPP項目庫進行清理后，國家發改委也著手對今年5月之前納入PPP項目庫的項目進行嚴格梳理。

　　 在以往的實踐中，不少PPP項目導致了地方政府的隱性債務增加，但中央明確要求政府不允許新增隱性債務。據了解，各省級部門對PPP項目梳理的牽頭單位不盡相同，有發改系統牽頭，有財政系統牽頭，有同時“雙牽頭”。

　　 江蘇某市發改委人士告訴21世紀經濟報道記者，全市原有155個PPP項目，但經發改委根據中央精神嚴格審查，發現只有14個符合要求。在此情況下，相對應的融資額從近萬億調整減少到1000多億。

　　 “我們已把清理的情況依程序上報，但怎么調整，目前還沒有收到上級的反饋。”上述發改委人士表示。

　　 城投公司是各地PPP項目的主要參與方之一。江蘇某市城投集團投融資部總經理助理對記者表示，目前最期待的政策是，過去對融資平臺貸款的銀行提供轉續貸。但農行某分行副行長則告訴記者，從操作層面看，銀行對地方隱性債務的標準判斷不一，因此不太敢過于“試水”。此外，銀行考核中堅決不允許出現“半拉子工程”。

　　 對銀行來說，并不缺乏投放額度，但地產和城投仍受嚴格管控。目前較為寬松的放貸項目包括：已落地的PPP項目、棚改購買服務、平臺公司有現金流支撐的在建項目、列入國家（省、市）專項規劃的重大項目，以及涉及鄉村振興戰略的項目（必須有現金流，排除沒有收益的基建項目）。

　　 不過，盡管各地在加速釋放專項債并部分適當用于非公益性項目，但是對基建本身的帶動作用有限。有城投企業人士告訴記者，基建投資50%左右來自城投平臺，但城投平臺目前急切需要銀行合理融資。

　　 多個城投公司投融資部人士對21世紀經濟報道記者表示，其80%以上的資金來源依靠發債，目前已在嘗試和銀行談非標合作（成本約在8.8%上下），并且拉長期限配置，從此前的3年期調整到5-7年。

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