上海市印發(fā)PPP模式實(shí)施意見，促進(jìn)政府與民資分工合作

發(fā)布日期：2016-09-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 上海市政府9月6日印發(fā)《本市推廣政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》，意見進(jìn)一步厘清政府與市場邊界，促進(jìn)政府與社會資本分工合作。政府負(fù)責(zé)政策 制訂、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，社會資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。政府從公共產(chǎn)品的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作者和PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者。以下 為主要內(nèi)容：

　　 （一）適用范圍

　　 PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項(xiàng)目，根據(jù)國家和本市相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　 （二）操作模式

　　 1.對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且使用者付費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交等模式推進(jìn)，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

　　 2.對于使用者付費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的新建準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營等模式推進(jìn)。

　　 3.對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，可采用委托運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交、改建-運(yùn)營-移交、管理合同等模式推進(jìn)。

　　 鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域開展試點(diǎn)，鼓勵新建項(xiàng)目和已建成項(xiàng)目同步推進(jìn)，鼓勵PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式創(chuàng)新。

　　 （三）實(shí)施程序

　　 有 關(guān)行業(yè)主管部門是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的責(zé)任主體，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目前期論證及實(shí)施方案編制，相關(guān)費(fèi)用列入年度預(yù)算。發(fā)展改革、財(cái)政部門牽頭，會同 住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、規(guī)劃國土資源、環(huán)保和行業(yè)主管部門等按照各自職責(zé)，對實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合初步審核，其中：發(fā)展改革部門牽頭負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目行業(yè)準(zhǔn)入及項(xiàng)目可 行性等；財(cái)政部門牽頭負(fù)責(zé)項(xiàng)目物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證等。同級政府審核PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審核通過后，由行業(yè)主管部門或政府 授權(quán)的單位負(fù)責(zé)合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施、過程監(jiān)管及項(xiàng)目接收等。

　　 （四）實(shí)施方案

　　 PPP項(xiàng)目實(shí)施方案主要包 括：合作伙伴選擇方式、項(xiàng)目投資計(jì)劃及融資方案、項(xiàng)目前期工作、建設(shè)和運(yùn)營方式、資金投入方式、收入和回報(bào)、項(xiàng)目移交、不可抗力和法律變更、合同解除、違 約責(zé)任、爭議解決方式、各方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項(xiàng)等內(nèi)容。同時(shí)，實(shí)施方案要明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報(bào)方式、價(jià)格機(jī)制、財(cái)政 補(bǔ)貼等核心事項(xiàng)。

　　 （五）伙伴選擇

　　 PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審議通過后，由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位按照《中華人 民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，根據(jù)“公開、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過招標(biāo)等競爭方式，綜合評估項(xiàng)目合作伙伴 的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營能力、財(cái)務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴，避免低價(jià)惡性競爭。

　　 （六）履約責(zé)任

　　 由 行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位與合作伙伴簽訂PPP項(xiàng)目合同。由行業(yè)主管部門或政府授權(quán)的單位會同相關(guān)部門根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，研究提出合同范本。合同范本參照 《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）和《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（2014版）、 財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）等有關(guān)要求。在合同中，應(yīng)明確約定雙方的責(zé)任、權(quán)利和義 務(wù)，并增加禁止性條款，如不得承諾固定回報(bào)及政府托底等。

　　 （七）回報(bào)機(jī)制

　　 PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種全生命周期合作關(guān)系，社會資本通過使用者付費(fèi)和必要的政府補(bǔ)貼等獲得合理投資回報(bào)。回報(bào)機(jī)制遵循收益合理共享、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，切實(shí)考慮社會資本的合理收益的原則。

　　 （八）價(jià)格機(jī)制

　　 按 照“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源，社會可承受”的原則，加強(qiáng)投資和服務(wù)成本監(jiān)審。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格改革，加快理順公共服務(wù)價(jià)格機(jī)制。依據(jù)項(xiàng)目 運(yùn)行情況和績效評價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。行業(yè)主管部門要加快制定行業(yè)成本規(guī)制，不斷加強(qiáng)管理，明確界定企業(yè)成本費(fèi)用開支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，理 順成本規(guī)制的工作機(jī)制和評價(jià)程序。完善成本監(jiān)審制度，進(jìn)一步明確各領(lǐng)域定價(jià)成本的構(gòu)成項(xiàng)目、核定方法和標(biāo)準(zhǔn)等，完善定價(jià)、調(diào)價(jià)監(jiān)審及定期監(jiān)審制度與程序， 及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。

　　 （九）監(jiān)管體系

　　 行 業(yè)主管部門要制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管。建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn) 行績效評價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制。按照誠信踐諾的要求，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化社會資本的自律約束，建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管 體系，形成政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾等共同參與的監(jiān)督機(jī)制。

　　 （十）退出機(jī)制

　　樹立平等協(xié)商的理念， 按照權(quán)責(zé)對等原則，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。設(shè)計(jì)合同條款時(shí)，要明確退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵內(nèi)容和退出路徑。如遇不可 抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，行業(yè)主管部門或相關(guān)單位要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害。如單方構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)承 擔(dān)違約責(zé)任。項(xiàng)目合作結(jié)束后，行業(yè)主管部門或相關(guān)單位應(yīng)做好接管工作，妥善處理資產(chǎn)交接等相關(guān)事宜。

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