轉變城市發展理念 綜合破解“水”問題

發布日期：2015-10-30來源：中國建設報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　國務院辦公廳近日印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，明確了推進海綿城市建設的工作目標和基本原則，從加強規劃引領、統籌有序建設、完善支持政策、抓好組織落實四個方面提出具體措施，吹響了全面推進海綿城市建設的號角。住房城鄉建設部城市建設司負責人、業內專家學者就《指導意見》的發布背景、內容進行了權威解讀。

　　最大限度減少開發對環境的影響

　　住房城鄉建設部城市建設司負責人

　　我國正處在城鎮化快速發展時期，城市建設取得顯著成就，同時也存在開發強度高、硬質鋪裝多等問題，改變了城市原有自然生態本底和水文特征，70%以上的降雨形成徑流，城市“大雨必澇、雨后即旱”，帶來水生態惡化、水資源緊缺、水環境污染、水安全缺乏保障等問題，嚴重影響了群眾生產生活和城市有序運行。

　　發達國家也曾出現過類似情況，通過及時調整城市規劃建設理念，實施低影響開發模式、可持續排水管理、水敏感城市設計等，合理控制雨水徑流，有效解決了上述問題。

　　海綿城市，就是充分發揮原始地形地貌對降雨的積存作用，充分發揮自然下墊面和生態本底對雨水的滲透作用，充分發揮植被、土壤、濕地等對水質的自然凈化作用，使城市像“海綿”一樣，對雨水具有吸收和釋放功能，能夠彈性地適應環境變化和應對自然災害。

　　黨中央、國務院高度重視海綿城市建設。按照國務院的部署，住房城鄉建設部出臺了《海綿城市建設技術指南》，舉辦了全國海綿城市建設培訓班，會同財政部、水利部選擇16個城市開展了試點。各地積極響應，目前已有130多個城市制訂了海綿城市建設方案，江蘇、安徽、遼寧等省還印發了指導意見，在全省推進海綿城市建設。《指導意見》就推進海綿城市建設提出總體要求，并從加強規劃引領、統籌有序建設、完善支持政策、抓好組織實施四個方面提出具體措施。其中明確，通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到 2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。《指導意見》的發布，吹響了全面推進海　　綿城市建設的號角。

　　海綿城市建設常態化長期化

　　中國城市規劃設計研究院城鎮水務與工程研究分院院長 張全

　　海綿城市建設的指標中，最為核心的是年徑流總量控制率以及其所對應的24小時降雨量。《指導意見》提出“將70%的降雨就地消納和利用”。70%是指多年平均徑流總量控制率，由于不同城市的降雨特征不同，其所對應的24小時降雨量也就不同，如哈爾濱是12.7毫米、北京是19.4毫米、海口則是 33.1毫米。美國正在推行綠色基礎設施建設，許多城市提出了通過綠色基礎設施消納降雨的指標，指標數值與《指導意見》提出的70%年徑流總量控制率基本相同。

　　海綿城市在我國還是比較新的概念，大力推進海綿城市建設，要規劃先行，要將海綿城市建設理念和要求系統地融入到城市總體規劃、控制性詳細規劃和各相關專項規劃。這是將海綿城市的建設常態化、長期化，避免“運動化”、“突擊化”的關鍵，也是體現海綿城市建設的科學性、合理性和可操作性的要求。

　　在城市總體規劃的編制中，要確定海綿城市建設的目標和指標，選擇城市建設用地要避開河湖、坑塘、溝渠和一些低洼地;在城市控制性詳細規劃的編制中，要將海綿城市的建設指標尤其是年徑流總量控制率落實到具體地塊。《指導意見》提出“建立區域雨水排放管理制度”，十分必要，可確保在具體落實時將年徑流總量控制率等剛性指標層層傳遞到建設項目。

　　除了科學編制規劃外，還需要嚴格實施規劃。尤其是城市“一書兩證”的發放，要明確將雨水收集利用、透水面積比例和藍線保護等海綿城市建設要求納入許可證的發放，以確保開發建設前后城市降雨的水文特征基本保持不變。海綿城市建設成效，在很大程度上取決于施工過程，因此在施工許可、竣工驗收等環節，也要重點審查相關內容。

　　新區老區建設因地制宜

　　住房城鄉建設部城鄉規劃中心副主任 邢海峰

　　不同地區的城市以及城市中的不同地段，地質、土壤、水文等自然條件和建設現狀、拆遷難易、造價高低等社會經濟條件有很大差異，在確定海綿城市建設方案和措施時，要因地制宜，從實際出發，分類對待。

　　城市新區應以目標為導向。城市新區、各類園區、開發區，由于現狀制約條件較少，可以按照海綿城市建設的理想目標，制訂海綿城市規劃建設指標體系，將海綿城市建設的理念和目標要求系統地納入規劃，將雨水年徑流總量控制率作為剛性約束指標，并建立區域雨水排放管理制度。具體規劃和工程實踐中，要將海綿城市的建設技術和方法運用到場地規劃設計、工程設計和工程項目建設，政府相關部門要加強規劃建設管控，最終全面落實海綿城市建設的目標要求。

　　老城區改造應以問題為導向。應從經濟承受能力、輕重緩急、資金利用效率、建設時序和社會影響等方面綜合評估，避免不分輕重地全面開建。對老城區要避免盲目全面翻挖，應以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，結合城鎮棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等工作同步推進，逐步消除老城區常見的“一雨就澇、污水橫流”的頑疾。如，在棚戶區改造過程中，可利用海綿城市建設的理念和技術，在小區內通過微地形設計，緩解內澇，美化環境;對既有建筑因地制宜采取屋頂綠化、在樓前屋后綠地內建設雨水調蓄與收集利用設施等方式，提高雨水積存和蓄滯能力。

　　抓好五大領域建設

　　中國建筑設計院院長 文兵

　　在海綿城市建設中，要抓好有序推進海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、排水與調蓄設施、海綿型公園與綠地、水系保護與生態修復五大領域的建設。

　　推廣海綿型建筑與小區。因地制宜采取屋頂綠化、雨水調蓄與收集利用、微地形景觀水體、透水鋪裝等措施，提高建筑與小區的雨水積存和蓄滯能力。

　　推進海綿型道路與廣場建設。改變雨水快排、直排的傳統做法，增強道路綠化帶對雨水的消納功能，在非機動車道、人行道、停車場、廣場等擴大使用透水鋪裝，推行道路與廣場雨水的收集、凈化和利用，減輕對市政排水系統的壓力，有效控制徑流污染。

　　加快排水與調蓄設施建設。大力推進城市排水防澇設施的達標建設，加快改造和消除城市易澇點;實施雨污分流，控制初期雨水徑流污染，排入自然水體的雨水須經過岸線凈化;加快建設和改造沿岸截流干管，控制滲漏和合流制污水溢流污染。結合雨水利用、排水防澇、黑臭水體治理等要求，科學布局建設“綠色” 與“灰色”雨水調蓄設施。

　　推廣海綿型公園和綠地。通過建設雨水花園、人工濕地、多功能調蓄水體或多功能蓄滲綠地等措施，增強公園和綠地系統的城市“海綿體”功能，消納自身雨水，并為蓄滯周邊區域雨水提供空間。

　　加強水系保護與生態修復。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態的保護和恢復，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態環境的建設行為。恢復和保護河湖水系的自然連通，構建城市良性水循環系統，逐步改善水環境質量。加強河道系統整治，因勢利導改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實施生態修復，營造多樣性生物生存環境。

　　“技術+資本”模式建設

　　北京清控人居環境研究院院長 佟慶遠

　　海綿城市建設是技術的綜合集成和應用，而這種技術集成的能力，體現在投資、規劃、設計、建設和運營的每一個環節，只有具備技術和資本能力的責任主體才能承擔起投資、建設和運營的責任，并對最終效果負責。因此，可推行“技術 資本”總承包方式建設海綿城市。這種模式責任主體相對單一，有利于中央和地方政府對于海綿城市建設和運營的績效進行考核;具有規模效應，有利于地方政府獲取更為優惠的融資條件;資產清晰統一，有利于地方未來的資產整理和再融資;所有權明晰，有利于設施的運營和管理;模式和效果清晰，有利于海綿城市的推廣并成為其他市政基礎設施建設的示范。

　　推行“技術 資本”模式，首先要整合零散建設項目。一方面，可以避免出現局部建設和運營良好但整體效果不佳的情況，確保海綿城市建設整體效果;另一方面，一定規模的項目體量，有利于吸引融資成本較低的社會資金投入，可大大降低融資成本。

　　其次，要建立基礎設施投資平臺。以此獲得項目運營和管理收費，確保社會資本的合理收入。建立基礎設施投資平臺，可以以規模優勢吸引保險、銀行等大型機構與專業耦合型投資人進入，降低融資成本;通過整體投資來規范單獨建設項目的招投標流程，有利于加強工程質量管理、降低政府的監管成本，避免腐敗機會，減少工程間的協調并縮短建設工期;便于資產統一歸口管理，簡化了資產移交和驗收的工作。

　　大型城市也可采用資產持有和建設運營相分離的做法。資產持有方將資產出租給社會資本，社會資本方通過使用者付費獲得收益，向資產所有人支付固定租金。同時，應設立租金調節機制和政府補貼機制，以保證社會資本獲得基本收益，吸引專業高效的產業資本進入。資產所有人也可以憑借獲得的穩定租金通過銀行貸款與資產證券化等形式實現再融資。

　　最后，要強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。在項目打包時就要建立績效考核機制。對于分塊、分排水流域相對整體打包的項目，要特別注意服務效果劃分的認定，避免出現局部項目合格、整體建設和管理無法滿足要求的情況。同時，政府應對項目平臺運行進行全過程監督，特別是建設過程中的子項目招投標、競爭性談判以及工程和運營管理的費用預決算工作。

　　緩解城市內澇

　　中國城市規劃設計研究院城鎮水務與工程研究分院資源能源所所長 王家卓

　　解決城市內澇問題，傳統思路是加大城市排水管網實現“快排”，這種做法的確縮短了雨水徑流的匯集時間，但卻加大了其峰值流量，導致城市排水管網不堪重負，在一定程度上加劇了城市內澇現象的發生。

　　建設海綿城市，是從過去單純的依靠管網、泵站等“灰色”設施的工程性排水，向綜合性、生態型排水的一次戰略性轉變。通過調整城市規劃建設理念，系統地實施源頭減排、過程控制、系統治理，可有效降低產流量，延長匯流時間，延緩徑流峰值出現的時間，降低峰值流量，從而有效降低城市內澇災害的風險。海綿城市建設，通過構建具有“滲、滯、蓄、凈、用”的“綠色”“海綿體”，結合必要的、高標準的“灰色”排水防澇設施建設，可大幅提高城市內澇防治水平。

　　源頭減排，就是從容易產流的源頭入手，通過控制開發強度，建設綠色屋頂、透水鋪裝、雨水收集利用設施等，促進雨水下滲，將盡可能多的降雨留在本地，使其不形成徑流。即使降雨強度過大形成徑流，也要延緩徑流匯集時間，實現對城市徑流的控制，達到緩排、少排的目的。

　　過程控制，就是通過對原有地形的合理保護和利用，加上科學的豎向設計，輔以雨水濕地、雨水調節池、滲溝、滲渠、滲井等設施的建設，在雨水徑流匯集和傳輸過程中，有效削峰、錯峰，減緩排水設施的壓力。

　　系統治理，就是既要加大對“山水林田湖”等天然“海綿體”的保護力度，也要積極推廣人工“海綿體”的建設;既要發揮園林綠地等透水地面的下滲緩排作用，也要發揮河湖水系的蓄滯調節等功能;既要在新建的城市開發建設項目中確保海綿城市的建設理念落到實處，也要加快對現有建筑與小區、道路與廣場等不透水地面的改造進程;既要重視綠色屋頂、透水鋪裝、下沉式綠地等“綠色”基礎設施的建設，也要重視城市排水管網、泵站等“灰色”設施的建設，實現“小雨不積水，大雨不內澇”的目標。

　　促進黑臭水體治理

　　清華大學環境學院教授 胡洪營

　　推進海綿城市建設就是要讓老百姓感受到切實效果，《指導意見》提出“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”,將城市黑臭水體治理納入海綿城市建設。

　　城市面源污染是導致城市水體黑臭現象的主要原因之一，主要表現為初期雨水徑流污染，還有降雨期間雨污合流管網的溢流污染。這些污染源加重了城市河湖水系的污染，容易導致黑臭現象。建設海綿城市，通過采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等一系列措施蓄滯和凈化初期雨水，可以減少雨水徑流污染，減小進入排水管網的水量，緩解管網溢流等，對黑臭水體的治理和水質長效保持具有積極的促進作用。

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