水電：能源領域改革開放“先行者”

發布日期：2018-08-03來源：網絡來源編輯：張世輝

[摘要]

　　 改革開放以來，水電在全國建筑業領域率先探索和推動了由計劃經濟邁向市場經濟的建設管理體制改革。期間，水電伴隨著改革的步伐取得了長足發展，也經歷了很多的坎坷與矛盾。 建國以來，我國水電建設管理體制總體上經歷了計劃經濟模式、計劃向市場過渡模式和市場經濟模式三部曲。

　　 文 | 陳東平

　　 中國水力發電工程學會副秘書長

　　 計劃經濟時期˙1979年以前

　　 1979年之前，我國電力管理體制的基本形態表現為：水電部+水電總局。水電部包括電力（電網與火電）、水利和水電等三大部分的政府與行業管理職能，其中水電部分的業務由直屬的水電總局全權負責管理。

　　 期間，我國水電建設的體制特征為：全國15大水電工程局按照國家計劃并代表國家實行自營建設體制；同時，實行建管分離的管理模式，水電工程局負責建設電站，建成后移交電力局運行。水電工程局隨著工程走，實行“大兵團作戰模式”，一切按國家計劃調遣和執行，國家對水電開發負無限責任。

　　 計劃向市場過渡時期˙1979-1997年

　　 1978年黨的十一屆三中全會確立了國家實施以經濟建設為中心的發展方針，揭開了國家改革開放的序幕。我國水電伴隨著國家改革開放步伐，逐步推進了建設管理體制由計劃經濟模式向市場經濟模式的改革，主要經歷了工程概算總承包責任制、項目業主責任制和項目法人責任制三個階段。

　　 第一個階段改革的代表性工程為東北的紅石和太平灣水電站。上世紀80年代初在水電部水電總局的領導下，工程實行概算總承包制度，以不突破工程概算為目標，強化企業內部管理，首次在水電施工領域打破“大鍋飯”體制，有效控制了工程造價，在生產力層面顯著提高了水電工程局的整體管理水平，為后來的深化改革打下了良好的基礎。

　　 第二個階段改革的代表性工程為魯布革水電站。隨著我國經濟體制改革的不斷深化，國家開放利用外資市場，魯布革水電站于1982年在全國建筑業率先引用世界銀行貸款，工程建設按照國際慣例實行招標投標制，首次在水電建筑業內引入競爭機制，開始打破長期以來的自營建設體制。

　　 1984年，“魯布革沖擊波”全面揭開了水電建設體制在生產關系層面向市場化改革的序幕，水電建設的三項制度，業主責任制、建設監理制和招標承包制隨之應運而生。此后，隨著國家撥改貸政策的實行，以及隨著當時代表國家全權行使水電建設行政管理職能的水電部水電總局職能的轉變，其所屬的各大水電工程局幾乎一夜之間斷絕“皇糧”，我國水電建筑業從此迅速進入市場，水電建設管理體制開始發生了根本性的變化。

　　 水電建設在計劃向市場過渡期間，不斷完善著市場發展機制，有效推動了水電事業的發展。這一時期改革的代表作是被譽為“五朵金花”的5座百萬千瓦級的大型水電站（水口、巖灘、五強溪、隔河巖、漫灣）。這一階段的體制特征為指定業主責任制，由水電站所屬地區的省電力局作為項目業主單位，并組建項目建設管理局，具體負責水電站的建設與運行管理。在計劃的自營“大鍋飯”體制基礎上已經向市場化改革大大邁進了一步。

　　 第三階段的改革實際上是伴隨著黨的十四大以來建立社會主義市場經濟體制的方針以及《公司法》的出臺而展開的。對于水電建設來講，就是對老項目實施公司化改制，對新項目按照《公司法》成立有限責任公司等規范化運作，推進現代企業制度建設，體制特征為項目法人責任制。這與第二階段的業主責任制有著本質的區別，項目業主是出資方組成的董事會，換句話說，項目法人責任制是真正意義上的業主責任制。在這一階段，清江、二灘、五凌、桂冠等公司率先進行公司化改造，之后所有水電項目全部按照《公司法》實施現代企業管理制度。新的機制保證了水電的健康發展，期間廣蓄、三峽等相繼建設。

　　 水電建設管理體制通過以上三個階段的改革，實現了由計劃經濟向市場經濟的成功轉軌。

　　 隨后，水電經歷了1997年和2002年兩次電力體制根本性改革，電力行業也全面進入了市場經濟發展模式。

　　 　 1997 年以政企分開 ˙ 為基本原則的改革

　　 1997年以前，盡管我國電力管理的體制形式發生了多次變化，從1982年的電力部到水電部、1988年的能源部、1993年的電力部等，但這些都是電力管理體制的結構性調整，并非體制改革。真正意義上的第一次電力體制改革發生在1997年，以撤消電力部、電力政府職能劃歸國家經貿委、組建國家電力公司，行使中央電力資產的企業管理職能為標志，實現了電力政企職能分開的改革。

　　 這次改革對于水電開發來說，客觀上形成了中央水電投資主體，通過與地方電力建設投資主體聯動，在發展機制上形成了中央和地方兩個積極性。在國家電力公司存續期間，充分調動和發揮辦電各方積極性，成功推動和形成了以“五大一小”（龍灘、小灣、公伯峽、三板溪、洪家渡和雜谷腦）為代表工程的流域性水電開發格局，水電開發邁上了一個新臺階?？梢钥隙ǖ卣f，1997年電力體制改革形成了水電發展的良性機制，有力推動了水電生產力的健康發展。

　　 2002年以廠網分開˙為基本原則的改革

　　 2002年的電力體制改革是根本性的，以打破電力壟斷為突破口，以網廠分開為原則，在我國第一次打破電力行政體系，改革撤消了國家電力公司，組建了兩大電網公司和五大電力公司，加上原有中央電力投資企業，形成了中央電力投資主體的多元化格局，宏觀上對加快電力市場化進程具有積極的推動意義。

　　 這次改革以打破壟斷，引入競爭為主題展開，改革的目的和初衷是良好的，即通過競爭，加快電力發展、保證電力供應、降低電力價格、惠及百姓與社會。但是在缺乏科學統籌發展理念和與之配套的法制建設條件下，其建立的新型電力體制在發展機制上出現了種種不協調的矛盾。這次改革在理念上有幾點問題值得大家認真思考：

　　 改革對象的性質定位。這次改革實質上是通過拆分國家電力公司，重新組建若干電網與發電公司來實現的。但是這里存在一個對國家電力公司基礎性質的認識問題，實事求是地說，改革是建立在對國家電力公司性質錯誤定位的基礎上進行的。國家電力公司的性質不是發電公司，是中央電力資產的管理公司和中央電力的投資公司。這就意味著拆分國家電力公司如同拆分一個投資公司，引入的不是電價競爭，而是“資源”與“地盤”的競爭。這也是各大電力集團不斷“跑馬圈地”的現象所在。

　　 改革對象的市場定位。國家電力公司在市場中的定位應該是以創造社會效益為主的國有公司。由于國有電力公司所擁有資產的特殊性，決定了它無需通過競爭解決基本生存問題，市場化改革對電力公司不會形成生存壓力，這與施工企業進入市場完全不同。因此，在缺失配套法制建設的前提下，簡單地將市場經濟規則引入國有大型電力投資公司的改革是形而上學的，如同“乘坐航空母艦下海”，是沒有風險的自由航行，實踐證明改革引入更多的是資源無序競爭，公司體量盲目攀比。改革放松了統籌規劃與法制管理，改革成本難控。

　　 改革形成的競爭局面。改革在發電市場領域形成多元化電力投資主體，市場機制極大激發了企業資源占有與開發競賽的熱情。同時，由于競爭需要，企業會相互“保密”其發展規劃，公開上報能源主管部門的建設規模會小于實際規模，必然使建立在不實規劃數據條件下的國家宏觀調控措施難于奏效。缺乏統籌的無序競爭形成后來全國電力結構性矛盾的突出，東部火電利用小時嚴重下降，西部水電大量棄水，發電與電網缺乏統籌規劃，系統經濟性低下，建立在資源極大浪費條件下的電力繁榮是不可持續的，電力體制改革任重道遠。

　　 改革沒有回頭路，沒有矛盾就沒有發展。2002年電改實施以來，電力行業破除了獨家辦電的體制束縛，形成了電力市場主體多元化競爭格局，改革毫無懸念地推動了電力的高速發展，極大促進和提高了電力企業管理科學化水平，有效拉動了地方經濟，滿足了經濟社會發展對電力的巨大需求。期間，水電裝機實現歷史性的快速增長，到2017年全國水電總裝機已經達到3.4億千瓦，較2002年的8600萬千瓦，凈增3倍。

　　 2015年3月，新一輪電力改革啟動。新電改主要還是對2002年電力體制改革既定方案的完善與深化，屬于生產力層面的調整性改革，而非1997年和2002年兩次生產關系層面的根本性改革。期望新電改能夠建立電力的科學良性發展機制，努力化解電力發展的結構性矛盾，進一步完善電力的法規建設，助力國家電力事業健康持續發展。

　　 未來水電發展的建議

　　 回顧改革開放以來水電改革歷程，水電行業發展成就顯著，問題也層出不窮，改革就是在不斷解決新矛盾的過程中得以不斷深化，發展方向也愈加明確。

　　 未來水電的可持續發展，首先應認識到“西電東送與電源開發協調發展的重要性”。我國的社會發展與資源分布決定了水電與火電發展的地域不平衡性，西電東送不僅能解決資源與經濟的平衡，也是電力結構調整的需要。但是受制于體制形成的電網與電源相對獨立的發展格局，網與廠的發展規劃不易統籌，易形成發展的相互制約與不平衡性。同時，市場條件下的企業利益機制也一定程度上阻礙了西部區域內水火互補的系統性經濟優化進程。隨著社會進步和水電向縱深發展，與水電相關的經濟與結構性矛盾將會越來越突出。顯而易見，僅僅依靠電網與發電企業難以協調這些矛盾，需要站在國家大局層面，從電力與社會發展的總體利益出發，理性思考和統籌研究西電東送與電源開發的協調問題。這樣才有可能突破瓶頸，推動水電可持續發展。

　　 另外，應意識到“宏觀政策研究的重要性”。水電政策研究包括移民、環保、經濟等多方面，核心是以價格代表的經濟問題。我國目前實行的是以市場為基礎的政策性電價體系，主要體現在電站開發成本和地區發展水平上，不同電站和地區的電力價格水平不盡相同。

　　 隨著水電開發向西部發展，水電建設和輸電成本將不斷提高，例如西藏電力上網電價在無補貼條件下應該在6毛錢以上，如果在現行電價形成機制下遠距離東送顯然沒有任何競爭力。因此，針對西電東送的電價政策應從戰略高度擴展考慮到其環境價值、使用價值、長期價值，以及戰略價值，設法找到時間上的經濟平衡點。需要在國家層面通過稅收、融資以及建立在宏觀利益機制下的價格優惠政策，突破西部水電短期發展瓶頸，獲取水電長遠運行的社會經濟價值與國家利益。

　　 水電建設管理體制的改革始終伴隨著國家改革開放的步伐，1979年的改革是引入市場機制，打開窗戶的改革，當前中央“一帶一路”倡議可以認為是打開大門，走出去的改革，具有改革的里程碑意義。水電從魯布革開始，必將在國家“一帶一路”倡議為核心的改革道路上不斷與時俱進，進一步完善水電建設從規劃設計開始的全過程市場化改革，提升中國水電在國際市場上的競爭力，助推水電與清潔能源安全、環保與理性發展。

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