上海9+5+2布局揭秘：16個城市副中心背后的深意

發布日期：2016-10-18來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　日前，《上海市城市總體規劃(2016—2040)(草案)》正式面向全社會公示，引起社會各方熱議。這是中央城市工作會議之后，我國第一個向全社會公示并展望到2040年的超大型城市的總體規劃。與前幾輪規劃有所區別，本次總規中，城市建設不僅是一個經濟規模的問題，還考慮到更全面、可持續的城市發展能力問題。

　　擔當“全球城市”的國家使命

　　草案顯示，追求卓越的全球城市，一座創新之城、生態之城、人文之城。城市性質：在2020年基本建成“四個中心”的基礎上，到2040年將上海建設成為綜合性的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和國際文化大都市。

　　為何要設定這樣的城市目標?同濟大學建筑與城市規劃學院教授唐子來解釋道，這是由于世界經濟格局正在發生變化，中國正在崛起，已成為世界第二大經濟體，其中對外投資也逐漸追平吸納外資，“今年上半年上海的實際對外投資145億元，遠遠超過實際利用外資87億元”;此外，全球城市體系也在轉型，低價值區段(空間)擴散，高附加值區段(空間)集聚。在過去十年或更長時間內，各國中心城市的地位更加集聚，由于業務呈現全球化趨勢，紐約、倫敦、上海的高端生產性服務業的功能更加集聚。

　　在這樣的宏觀背景下，“上海理應擔當‘全球城市’的國家使命，代表國家參與全球競爭和合作。‘邁向卓越的全球城市’，是國家使命、上海擔當”。不過唐子來指出，上海距離卓越的全球城市的目標還有差距。國際研究表明，全球城市是全球經濟網絡的樞紐或節點，其核心功能是全球資本服務中心和全球資本支配中心。如世界上紐約和倫敦為外向度最高的全球中心城市和內向度很高的區域門戶城市，其次是巴黎和東京;香港和新加坡則是亞太中心城市和門戶城市;上海目前則是國家中心城市和國家門戶城市。

　　據了解，上海邁向卓越全球城市之路的進程至少分兩個階段：第一階段的對標城市是香港和新加坡;第二階段的對標城市是紐約和倫敦。“不要拼規模、拼速度，而要講品質。”

　　城鎮資源互補共享

　　根據《規劃草案》，未來上海將以新城、核心鎮、中心鎮等為引領，形成23個城鎮圈，打破傳統城鎮體系以行政層級配置公共資源的方式，實現郊區地區的城鄉統籌發展。未來，全市將形成一張共生、互贏的大網絡，市郊大地上的那些新城和100多座城鎮將會演化為一個個“圈”，“圈”內的一個個城與鎮將互相支撐，在資源、功能、交通等方面實現共享協作。

　　“上海的新城，將按照大城市的標準進行設施建設和服務配置。”有關規劃專家指出，這次規劃公示文本明確，“每個新城至少有一處三甲綜合醫院、一處三級專科醫院、一所大學等”。在國外，100萬人口就可稱為大城市。上海新城的規劃人口在70萬—120萬，目前松江新城、嘉定新城等人口規模已和這個數字差不多。

　　在上海“2040”規劃藍圖中，上海100多個建制鎮將被分為四類，也是四個等級，分別是核心鎮、中心鎮、中心城周邊鎮、一般鎮。除金山濱海地區、崇明城橋地區兩個核心鎮外，中心鎮主要指位于郊區發展廊道、發展基礎良好的城鎮，比如羅店、安亭、朱家角、佘山、楓涇、朱涇、亭林、奉城、惠南等。中心城周邊鎮，指的是外環線周邊的鎮，如南翔、江橋、九亭、周浦、康橋、浦江、曹路等。而一般鎮則指城鎮化水平相對較低的獨立型城鎮。

　　未來的上海新城，將不再是“衛星城”概念，更加注重獨立城市的導向，有獨立的功能，能實現自給自足，不會過分依托中心城的資源和服務，甚至還對中心城起到人口截留作用。

　　上海交通大學城鎮空間文化與科學研究中心主任、博士生導師、教授陸邵明表示，這些年，上海的建制鎮變遷非常大。經濟發展快，城鎮化進程加速，政府管理能力強，是推動建制鎮快速變遷的重要因素。在建制鎮的撤并過程中，一些鎮規模越來越大;在一次次變遷中，那些鎮的地位、規模、功能也出現了落差。

　　在上海“2040”規劃藍圖中，上海100多個建制鎮將被分為四類，也是四個等級，分別是核心鎮、中心鎮、中心城周邊鎮、一般鎮。除金山濱海地區、崇明城橋地區兩個核心鎮外，中心鎮主要指位于郊區發展廊道、發展基礎良好的城鎮，比如羅店、安亭、朱家角、佘山、楓涇、朱涇、亭林、奉城、惠南等。中心城周邊鎮，指的是外環線周邊的鎮，如南翔、江橋、九亭、周浦、康橋、浦江、曹路等。而一般鎮則指城鎮化水平相對較低的獨立型城鎮。

　　1999年版的4個城市副中心

　　城市發展不是“攤大餅”式，而是形成“網絡化、多中心、組團式、集約型”空間布局。所以，城市副中心應在更廣闊的區域內布局設點，并且有著不同類別。

　　說到城市副中心，腦袋里馬上跳出“4個”，這是因為1999年版的上海城市規劃定下了4個城市副中心——徐家匯、五角場、真如、花木，這個記憶已留存了十幾年。

　　十多年過去了，這4個老牌城市副中心演繹出不同發展路徑：

　　徐家匯，作為新中國成立后上海第一個崛起的特色商圈，在1999年至2008年間，經歷了10年左右黃金增長期;2009年后至今，受電子商務沖擊，徐家匯面臨消費主體變化和業態滯后等多方挑戰。如今，徐家匯面臨新一輪更新，其二次開發目標是整合商旅文資源，重塑“人本”的消費生態。此輪規劃中，徐家匯被列入“中央活動區”。

　　江灣-五角場，2003年五角場商業中心進入大規模開發，2007年五角場市級商業中心初步形成。今年以來，隨著合生匯商場閃亮登場，把五角場最后一個角補全了，整個五角場也更“靚”了。眼下，如何將人氣轉化為財氣，對創新創業有更多感召力，是這個區域需要思考的問題。

　　花木-龍陽路，有著高等級的公共服務設施，區域內商業規模不大，但交通便利優勢明顯，使得此處輻射范圍廣，功能也多元。

　　真如，因受一些客觀制約，一直以來發展得不太順。不過，如今轉機顯現。隨著區域內紅旗村、銅川水產市場，以及周邊一些地塊整治，該地區終于有望擺脫多年來的“雜亂印記”，將大手筆規劃藍圖。

　　從“99版”規劃可以看出，彼時的4個城市副中心，是在上海外環以內布置“一主四副”公共活動中心格局;而此次的16個城市副中心，則是在全市區域內規劃城市副中心體系。

　　“9+5+2”布局背后的深意

　　根據規劃草案，上海城市公共活動中心體系中，設置了四個層級——第一層級是中央活動區;第二層級是城市副中心;第三層級是地區中心;第四層級是社區中心。

　　城市副中心，分布在主城區和郊區兩類地域。在主城區的，稱為“主城副中心”;在郊區的，有“新城中心”、“核心鎮中心”兩類。規劃草案中對于城市副中心職能的表述是，“面向所在區域的公共活動中心，同時承擔面向國際或市域的特定職能”。

　　“9+5+2”，構成了16個城市副中心。分別是9個主城副中心、5個新城中心和2個核心鎮中心。9個主城副中心包括：江灣—五角場、真如、花木—龍陽路3個老牌副中心;新增金橋、張江2個;在寶山、虹橋、閔行、川沙4個主城片區內分別設置主城副中心。5個新城中心分布在嘉定、松江、青浦、南橋、南匯等5個新城內;2個核心鎮中心設在金山濱海地區和崇明城橋地區。

　　規劃專家分析，之所以設置城市副中心，是需要它們發揮“反磁力作用”，分流部分中心城區的功能。專家指出，此次規劃構建起區域空間新格局，城市發展不是“攤大餅”式，而是形成“網絡化、多中心、組團式、集約型”空間布局。城市副中心應在更廣闊的區域內布局設點，且有著不同類別。

　　幾個老牌城市副中心中，徐家匯被列入第一層級的“中央活動區”，其他幾個要提升能級。比如，江灣—五角場，擁有市級商圈，又是楊浦、乃至上海創新創業的一個地標，高學歷人士、創新創業人士在這里聚集。但光有人氣還不夠，需要深入研究的是商圈與周邊街區如何聯動，打造更多自由、開放的公共空間，讓繁華的核心商圈和周邊慢生活街區相得益彰，讓這個區域對創新創業者更有吸引力。真如，超6平方公里的面積，與原盧灣區面積相仿。“中心城區又騰出了一個盧灣”，厚積薄發的優勢正在孕育中。

　　新加盟的金橋，是上海老牌出口加工區。去年4月，金橋開發片區成為上海自貿試驗區“2.0時代”的新成員，金橋也迎來了重新崛起的契機。

　　郊區的城市副中心會是啥樣子?規劃草案中，并沒有列出具體區域。不過可以想見，隨著產城融合、宜居宜業的理念深入，步伐加快，那里的城市副中心會越來越好地發揮“反磁力作用”，郊區百姓的幸福指數會不斷攀升。

　　構建15分鐘生活圈

　　對居住在市中心的老百姓來說，無論是2016年，還是2040年，一個住著舒服、出行方便的生活圈，本質都是一樣的——看小毛小病方便，小孩能在家門口上優質學校，想吃什么基本都有，出行能靠公共交通，電影、話劇資源不缺……

　　“構建15分鐘生活圈，主要是要求所有的居住社區、產城融合的區域配備便捷的公共服務。”規劃專家表示，生活圈不僅要滿足人們的生活配套，還要提供一定數量的社區就業崗位，讓人們實現宜居、宜游、宜業、宜學。

　　“15分鐘生活圈”目標的提出，與城市末梢的規劃和治理新理念的構建都有關系。“過去，對城市的規劃最末梢只觸及街道;在上海2040總規中，城市規劃可以細到一幢房子、一片屋頂甚至一個窗臺……”如何做到?社區規劃師制度的引入，是最好的案例。在未來城市規劃人才的培養中，會尋找越來越多能夠將公眾合理意見從技術上得以實現的規劃師，把百姓生活需求與城市總體規劃相呼應。

　　未來，如果不住在中心城，而是住在主城片區、郊區新城，“15分鐘社區生活圈”能享受到嗎?這應該不是難事。如主城片區閔行，正在積極構建“鄰里中心”等載體，在街鎮和社區間搭建綜合性的公共空間，提供醫療健康、生活服務、文體教育、公益互助等服務項目，讓居民“開門N件事”更便捷，精神文化生活更豐富。

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