我國在全球化條件下“分離式”城鎮化的新特征

發布日期：2016-10-11來源：中國經濟時報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　我國城鎮化需要特別關注的是，由于全球化產業分工體系形成和全球消費市場同步發展，從而一國生產與消費相對分離，我國出現了先發國家工業化、城鎮化過程中所沒有或不太明顯的新問題：轉移人口作為勞動力的城鎮化與其及家屬作為消費者的城鎮化相對分離。雖然這種分離并非中國特殊問題，而是勞動過剩經濟體參與全球化的新特征，但在我國表現得尤為突出。當前我國城鎮化真正需要解決的問題，既不是人口城鎮化落后于勞動力工業化，也不是勞動力城鎮化落后于消費者城鎮化，而是戶籍制度、住房制度等制度性障礙對從勞動力城鎮化向消費者城鎮化轉變的阻礙和制約。

　　一、人口城鎮化落后于勞動力工業化是世界性普遍現象

　　現代意義上的城鎮化是工業化的必然結果，由于制造業等現代非農產業具有向城鎮和園區集中等集聚發展特征，勞動力的工業化必然帶來勞動力自身的城鎮化等，但農村非農產業的廣泛存在，則導致了勞動力城鎮化相對滯后于勞動力工業化，二者之間存在一定的缺口。

　　各國非農產業就業比例高于城鎮人口比例具有普遍性。從世界范圍來看，無論作為發展中地區的東亞與太平洋地區國家組，還是發達經濟的北美、歐盟、歐元區高收入國家及經合組織國家組，勞動力工業化程度均高于人口城鎮化水平，存在明顯的城鎮化與工業化缺口(即非農就業比例與城鎮人口比例之差)。從非農就業比例與城鎮人口比例之差來看，歐洲地區國家組平均在20%以上，北美、經合組織和高收入國家組基本上在15%—17%之間。只有中高等收入國家組比較低，約在10%左右。可以說，非農產業就業比例高于城鎮人口比例、人口城鎮化落后于勞動力工業化具有一定的普遍性和必然性，是工業化、城鎮化過程中的一個世界性經濟發展現象。

　　我國人口城鎮化明顯落后于勞動力工業化，但城鎮化與工業化缺口和東亞國家基本相當。1980—2011年，我國勞動力非農產業就業比重從31.3%提高到了65.2%，平均每年提高1.13個百分點。同期我國城鎮人口比例從19.4%提高到了50.5%，平均每年提高了1.04個百分點。我國人口城鎮化落后于勞動力工業化14.7個百分點，城鎮化落后于工業化進程每年平均近0.1個百分點。我國雖然人口城鎮化明顯落后于勞動力工業化，但這并非中國經濟社會發展“不協調”的特殊問題。我國的城鎮化與工業化缺口，雖然高于世界最低的中高等收入國家組平均水平，但明顯低于北美、歐洲和高收入等發達國家組，與東亞國家組基本一致，基本符合東亞城鎮化一般規律。

　　二、勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離是真正的“中國問題”

　　從經濟學意義來看，城鎮化過程主要包括勞動力的城鎮化和消費者的城鎮化兩個方面。完整的人口城鎮化既包括了農村轉移人口作為勞動力的城鎮化，也包括了轉移人口作為消費者的城鎮化，以及其家屬作為消費者的城鎮化。勞動力城鎮化是工業化的直接結果，而轉移人口作為消費者以及勞動力家屬等非勞動人口作為消費者的城鎮化，則并不是工業化的必然結果。在一定條件下，作為工業化與城鎮化分離的表現形式，勞動力的城鎮化與消費者的城鎮化可能出現一定程度的分離——既包含勞動者本身作為勞動力消費者的城鎮化的相對分離，也包括轉移勞動力自身城鎮化與其家屬城鎮化的持續分離。

　　開放條件下的勞動過剩經濟體為勞動力工業化、城鎮化與消費者城鎮化(市民化)的分離創造了條件。對于勞動過剩經濟體而言，后備勞動大軍的存在使得勞動力報酬被明顯壓低，農村轉移勞動力雖然可以輕易進入工業化進程，但難以有效跨越城鎮化的經濟門檻，出現勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離的可能性，但生產和消費需要在本國實現內部均衡，客觀上限制了這種分離的持續存在。在開放條件下，外部市場及凈出口的持續存在，使得國內生產和消費可以相對分離，從而使得勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離更加明顯和持續，由此為轉移人口作為勞動力的城鎮化(工業化)與其作為消費者的城鎮化(市民化)相對分離，以及轉移人口本身的城鎮化與其家屬的城鎮化的持續分離創造了更加成熟的條件。過剩人口從農村轉移出來主要進入城鎮工業園區的工廠宿舍，而不是進入城鎮居民區。轉移人口實現了勞動力的工業化和城鎮化，但并沒有同步實現作為消費者的城鎮化和市民化。轉移人口不僅與其家屬在空間上產生了分離，農村轉移人口自身的勞動力身份與其消費者身份也在時間上發生了分離。農村轉移人口的城鎮化過程被分解成為勞動力城鎮化、消費者城鎮化兩個階段，以及農村轉移人口作為勞動力的城鎮化(工業化)、作為消費者的城鎮化(市民化)以及其家屬的城鎮化(市民化)三種形態。

　　戶籍分割、高成本住房制度等是城鎮化“分離”的現實原因。國際貿易尤其是外向型經濟發展，為農村轉移人口作為勞動力與其作為消費者的城鎮化分離提供了條件，但勞動力城鎮化與消費者城鎮化最大限度的分離則是勞動過剩經濟體在全球化時代的產物。由于經濟全球化尤其是國際產業分工體系的形成，導致生產與消費的相對分離達到了極致，從而農村轉移人口作為勞動力的城鎮化與作為消費者的城鎮化的分離，以及農村轉移人口自身城鎮化與其家屬的城鎮化的分離具備了空前的可能性。但嚴格來講，全球化只是勞動過剩經濟體城鎮化呈現分離與分步走新特點的必要條件，而不是充分條件。只有對外開放和外需市場的存在，并不必然導致勞動力與消費者兩個城鎮化的相對分離，以及由此決定的人口城鎮化的“分步走”特征。

　　戶籍制度、住房制度等構成了城鎮化的制度性門檻，并進一步加大了城鎮生活成本，抬高了消費者城鎮化門檻總水平，是導致人口城鎮化分離與“分步走”特征的不容忽視的重要、甚至更根本的原因。全球化雖然為勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離提供了客觀條件，但如果沒有戶籍、住房等制度的限制，勞動力城鎮化與其作為消費者的城鎮化不太可能出現過于明顯且持續的分離。勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離及城鎮化的分步走，既是我國城鎮化的“缺點”，在一定意義上也是我國城鎮化的“優點”。雖然造成了勞動力的不公平待遇以及勞動力與家屬的分離，但無疑加速了工業化、城鎮化進程及農村人口脫貧速度。

　　三、我國現階段城鎮化是分步走的分離式新型城鎮化

　　作為全球化背景下快速發展的新興市場經濟體，我國城鎮化真正與其他國家的不同，不是城鎮化滯后于工業化，而是勞動力的城鎮化與消費者城鎮化的相對分離達到了前所未有的程度。因此，我國現階段的城鎮化過程本身就是與發達國家和新興工業化國家等傳統城鎮化模式略有不同的新型城鎮化。目前提倡的“新型城鎮化”，在一定意義上則是向相對傳統和常規的城鎮化道路的回歸和靠攏。

　　我國的城鎮化是與先發國家略有不同的“分步走”新型城鎮化。從一定意義上來說，中國現階段的城鎮化過程，本身就是與發達國家和新興工業化國家等傳統城鎮化略有不同的新型城鎮化，是最具開放條件和全球化時代特征的城鎮化。如果說其他國家的城鎮化尤其是全球化之前的城鎮化更多表現出“一步走”特征的話，那么中國的城鎮化過程表現出最為明顯的勞動力與消費者分離與“分步走”特征——人口作為勞動力的城鎮化與作為消費者的城鎮化(市民化)分離以及勞動力與其家屬的城鎮化的分離，從而出現了“兩個階段”和“三種形態”的城鎮化模式。如果以國外一般經驗來衡量，可以說中國城鎮化過程中存在諸多問題和挑戰。

　　如果從全球化條件下勞動過剩經濟體的特殊規律來看，則可以說我國城鎮化過程中出現的一些問題并非真正的問題，而是全球化反映在勞動過剩經濟體城鎮化進程中的新特征。我國城鎮化所面臨的一些問題，在一定意義上體現了全球化時代勞動過剩經濟體城鎮化的特征，而不一定是真正的“中國問題”。現階段所討論的新型城鎮化，實際上是邁向全球化背景下城鎮化第二階段，實現勞動力及其家屬等作為消費者的城鎮化。在一定意義上是向傳統常規城鎮化道路的回歸，即將我國城鎮化過程中出現的勞動力城鎮化與其作為消費者的城鎮化及其家屬的城鎮化的重新統合起來。

　　我國現階段的城鎮化實際上主要是勞動力城鎮化。由于勞動力城鎮化與其作為消費者及其家屬的城鎮化出現了前所未有的分離，我國現階段的城鎮化主要是勞動力的城鎮化，而不是完全意義上的人口城鎮化。我國的非農產業就業比重與城鎮人口比例之差，不像其他國家那樣反映的是人口城鎮化與勞動力工業化的缺口，而是勞動力城鎮化與勞動力工業化的缺口。雖然勞動力城鎮化與消費者城鎮化分離，可能是勞動過剩經濟體全球化過程的或有現象，但由于我國戶籍、住房等城鄉二元制度分割的存在，使得勞動力城鎮化與消費者的城鎮化的分離成為現實，因此，勞動力城鎮化與消費者城鎮化的分離，而不是勞動力工業化與城鎮化的缺口，是我國現階段城鎮化面臨的真正問題。可見，我國現階段實際上存在三種不同性質的城鎮化。以常駐人口數量來衡量的城鎮化，實際上是勞動力城鎮化。以戶籍人口來衡量的城鎮化率，實際上是公共服務意義上的城鎮化。戶籍人口加上已經從就業方式和生活方式上城鎮化的舉家轉移常駐人口來衡量的城鎮化，可以稱之為生活方式城鎮化(2012年大致在38.68%—39.94%之間)。

　　四、我國正在邁入城鎮化發展階段轉變的重要時刻

　　展望未來，我國經濟發展將進入新階段，城鎮化也將隨之進入新的發展階段，伴隨我國經濟結構調整、消費升級和經濟減速階段的到來，我國城鎮化進程將呈現新的趨勢和特征。

　　城鎮化重點從以勞動力城鎮化為主向以消費者城鎮化為主轉變。伴隨我國勞動力供求關系變化，外需市場競爭力減弱，以及國內消費升級等，我國城鎮化將逐漸進入新的發展階段，實現從過去的勞動力城鎮化向消費者城鎮化的加速轉變，推動勞動力自身以及家屬作為消費者的城鎮化。由于全球化等逐漸分離的轉移人口作為勞動力的城鎮化和作為消費者的城鎮化，以及勞動力自身的城鎮化與其家屬的城鎮化進程將進入重新合一階段。我國未來的城鎮化將表現出越來越明顯的傳統城鎮化特征，而不是新型城鎮化特征。未來的城鎮化將越來越像其他國家的城鎮化，而不是越來越具有中國特色。

　　城鎮化動力從產業發展驅動向產業與消費“雙速”驅動轉變。我國現階段城鎮化的基本動力來自包括產業發展和消費升級兩個主要方面，迄今為止的城鎮化主要是工業化和產業發展推動的勞動力城鎮化，這是現階段我國城鎮化的主要渠道，主體是勞動力的城鎮化。正在進入加速階段的是以消費升級推動的非勞動力人口城鎮化，這是伴隨人均收入提高、消費升級必然呈現的城鎮化新趨勢。一方面，伴隨我國勞動供求關系變化和傳統比較優勢弱化，產業發展推動的勞動力城鎮化將進入深度發展階段，加速由量的城鎮化向質的城鎮化轉變。另一方面，伴隨人均收入水平提高，消費升級推動的勞動力市民化及其家屬的城鎮化將進入加速階段。我國城鎮化進程將逐漸進入產業發展和消費升級共同推動的“雙速驅動”階段。

　　城鎮分布格局將從非均衡發展向相對均衡發展轉變。我國城鎮化共經歷了三次主要由市場驅動的發展浪潮，形成了沿海地區城鎮化的快速發展和城鎮化的非均衡發展格局。伴隨消費升級，我國必將出現以勞動力和非勞動人口作為消費者的市民化為主的第四次城鎮化浪潮。我國城鎮化將進入新的發展與調整階段，從非均衡發展走向相對均衡發展。人口密集地區、科技中心和有潛力的老工業基地等將迎來“復興”發展新機遇，全國城鎮體系格局將發生新的變化。從這個意義上來說，消費升級帶動的消費者城鎮化屬于均衡發展性質的城鎮化，將對過去“過度沿海化”的城鎮化格局進行新的矯正。不僅如此，伴隨全球化進入低潮以及我國經濟進入中高速增長階段，我國城鎮化尤其是城市建設將逐步進入“前定格”階段，城市發展將從以往拉開骨架的外延發展階段轉入填充內容的美化或“拋光”內含發展階段。

　　五、以全面深化改革重點推動三個消費者城鎮化

　　伴隨我國經濟發展階段的深化，參與全球化的比較優勢發生變化，尤其是勞動力供求關系變化，單純的勞動力城鎮化階段已接近尾聲，實現從勞動力城鎮化向消費者城鎮化轉變的條件趨于成熟，推動消費者城鎮化正在也應該成為現階段我國城鎮化的主要任務。要把握有利時機，順勢推動勞動力作為消費者的城鎮化(市民化)以及家屬的城鎮化，將“分步走”城鎮化推向新的發展階段，實現從勞動力城鎮化階段向勞動力市民化和勞動力家屬城鎮化階段轉變。

　　著力解決戶籍、公共服務全覆蓋和低成本住房三個關鍵問題。既然勞動力城鎮化與消費者城鎮化的分離是全球化以及戶籍制度、高成本住房制度等多種因素共同作用的結果，推動從勞動力城鎮化向消費者城鎮化的轉換，必須推出一攬子解決方案。從全球化的影響來看，伴隨我國勞動供求關系變化，勞動力與消費者城鎮化分離趨勢將趨于緩解，但要根本消除則需要著力解決戶籍與以及公共服務全覆蓋，以及高成本住房等問題。要配合戶籍制度改革，著力推動基本公共服務對農村轉移人口的全面覆蓋。另一方面要探索建立低成本的住房制度。當前的住房制度及其背后的土地制度，雖然對城市基礎設施建設融資發揮了重要支撐作用，也有利于勞動力城鎮化，但對消費者城鎮化構成極大的障礙，必須對住房和土地進行聯動改革，探索建立適應農村轉移人口的低成本住房制度。

　　統籌推進舉家轉移、穩定就業和農村先富人口三個城鎮化進程。由于戶籍制度，基本公共服務覆蓋以及低成本住房制度不可能一蹴而就，應根據戶籍制度和住房等制度改革進程統籌推動消費者城鎮化。

　　1.率先推動舉家轉移人口就地市民化。舉家外出勞動力的市民化是我國城鎮化過程中最容易實現的消費者城鎮化任務。舉家外出轉移人口由于工作和住房等問題已經基本解決，實際上已經實現了從生產方式到生活方式全面城鎮化，但在公共服務供給方面仍然沒有享受到完全的城鎮化待遇，其城鎮化進程主要取決于戶籍制度以及基本公共服務改革。現階段我國外出打工勞動力中，舉家轉移勞動力大約占省外轉移勞動力的20%，大致在3300萬左右，如果按照0.5系數來計算，估計可以實現5000萬人口的市民化。

　　2.積極推動穩定就業人口市民化及其家屬原籍城鎮化。穩定就業勞動力的市民化是我國現階段最具潛力的消費者城鎮化任務。省內轉移勞動力雖然不少具有比較穩定的工作和居住條件，在打工地實現市民化條件比較成熟，但由于距離老家比較近，在交通條件進一步改善的情況下，實現原籍市民化的可能性更大。雖然具有穩定工作的省外轉移勞動力本人基本具備在打工地就地市民化的條件，但受制于家屬等因素，實現打工地就地市民化的難度同樣比較大。要創造條件推動部分有穩定工作的勞動力本人實現打工地就地市民化，并適當轉移其家屬，力爭以此解決大約5000萬農村轉移人口的城鎮化。同時，要促進部分穩定就業以及流動就業但收入相對穩定的勞動力家屬原籍城鎮化，力爭由此解決1個億左右的轉移人口城鎮化。

　　3.穩步推動其他農村先富人口就近城鎮化。農村先富人員的城鎮化也是城鎮化過程的一支重要新生力量，應該在著力推動農民工市民化及其家屬城鎮化的同時，穩步推動消費導向的農村先富人口城鎮化。與舉家外出人口市民化面臨落戶地政策阻力正好相反，農村先富人員的城鎮化實際上受制于農村權益等因素，不愿意徹底放棄農村生活，可能結果是實現農村和城鎮的兩棲生活。農村先富人口的城鎮化應該以縣城作為主要聚集地，并以此作為其他農村人口城鎮化方向。

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