PPP咨詢路在何方——基于經濟學視角的解析

發布日期：2016-09-23來源：財政部PPP中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　韋小泉   對外經濟貿易大學“一帶一路”

　　政府和社會資本合作發展研究中心(籌)秘書長

　　程哲 北京和明投資咨詢有限公司高級合伙人

　　緣起

　　PPP并不是一個單獨的政策，而是一個產業鏈，PPP的熱潮帶火了一批相關行業，比如培訓，比如咨詢。前幾年PPP處于不溫不火甚至低潮的時候，全國沒幾家從事PPP咨詢的專業公司，規模和業務量都不大，都屬于小企業。而2013年以來，隨著PPP的大火，由于PPP咨詢需求的暴增，除了原有的PPP 咨詢公司急速膨脹，大量原本從事傳統工程咨詢、造價咨詢、招標代理等業務的咨詢企業和律師事務所覬覦PPP咨詢業務的巨大市場和可觀利潤，也紛紛加入到 PPP咨詢行業。由于PPP咨詢進入壁壘低，不存在任何官方的資質認證，加之發展過快伴隨的政府監管缺位，形成了目前的過度競爭局面，也導致了一系列的問題。

　　PPP咨詢行業最突出的問題主要是低價競爭和能力缺失。低價競爭是當前PPP咨詢市場最常見最具破壞性的行為，眾多原本從事其他業務的咨詢公司對 PPP咨詢缺乏清醒的認識和足夠的經驗，輕視PPP咨詢的技術難度，加之急于進入市場獲取業績，在招投標中屢屢爆出擊破想象力的低價，比如一些投資數十億乃至上百億的PPP項目，一些咨詢機構居然給出幾萬元的咨詢報價，這種價格壓根沒法涵蓋成本，也不可能有動力有能力提供保質保量的服務，唯一的做法只能是從網上下載一些其他PPP項目的本子，改下名字直接應付了事。PPP咨詢人員的能力缺失和知識儲備不足是另外一個嚴重的問題，PPP咨詢隊伍的急速擴張導致了咨詢從業人員整體素質和能力的下降，由于業務量擴張太快，各咨詢公司拼命招人，很多不具備條件的咨詢人員都成了項目經理，導致咨詢隊伍良莠不齊，魚龍混雜，一些咨詢師對PPP的基礎理論都不懂，經驗也不足，完全是照貓畫虎，甚至還四處講課寫文章，誤導政府，歪嘴和尚把經都念歪了。PPP咨詢的特點是看咨詢人員而不是看咨詢公司，哪個公司做不重要，哪個人做才重要。由于新人太多，哪怕一些所謂的大牌咨詢公司在咨詢過程中也是錯誤百出。總體而言，地方政府對PPP咨詢行業的信任度是普遍走低的。此外，行業自律性差、市場集中度低、主管部門監管不到位、地方政府地方保護主義過強等因素，也影響了中國PPP咨詢行業的健康發展。

　　分析

　　檸檬市場(The Market for Lemons)理論是 UCBerkeley的教授Akerlof最早提出的，并因此獲得2001年諾貝爾經濟學獎。順便說一下，他妻子Yellen也是研究經濟的，就是大名鼎鼎的現任美聯儲主席。Akerlof在1970年發表于《經濟學季刊(QJE)》(經濟學期刊Top5之一，本文的引用次數在該期刊排第一)的《檸檬市場：質量不確定和市場機制》一文提出了檸檬市場理論，并舉了二手車市場的案例，成為了非對稱信息學 (Asymmetric Information)領域的經典文獻。

　　檸檬在美國俚語中是次品的意思，檸檬市場指的是在信息不對稱的市場中，商品的賣方比買方對商品質量擁有更多的信息，而且存在欺騙性交易，即在缺乏管制的情形下，質量差的賣家會虛假宣傳。買方由于難以分辨清楚商品質量的好壞，也不敢輕信賣方天花亂墜的忽悠，因此只能根據商品的平均質量確定的平均價格購買商品，以此避免信息不對稱帶來的風險損失。對于平均價格，質量好的商品自然吃虧，質量差的商品就占便宜，這種情況下，質量好的商品不愿低價出售，于是就被擠出市場，平均價格又隨之下降，次優商品接著被擠出，這個過程不斷重復，最后只剩下劣質商品，就變得市場無效率，極端情況下，市場就會萎縮，甚至消失。這就是逆向選擇，即劣幣驅逐良幣。

　　用檸檬市場理論分析當下的PPP咨詢市場，會發現處于這種危險的趨勢階段。PPP咨詢是一種體驗性商品(experience goods)，消費者只有消費過商品以后才知道商品的的質量，政府只有在PPP咨詢服務結束之后才能評價咨詢公司提供的咨詢服務的質量。對于PPP咨詢市場的買方，即地方政府，尤其是廣大基層政府來說，PPP咨詢服務的信息是不對稱的，基層政府并不清楚也難以有效分辨咨詢公司服務的質量，市場信號(比如口碑和業績)雖然一定程度可以彌補信息不對稱的缺陷，但市場信號也存在缺乏渠道和失真的可能性，不足以從根本上解決問題。對于政府來說，規避風險最好的辦法就是平均價格，而這就促進了低價競爭，現有的招投標制度甚至加速了這一趨勢，有質量保證的咨詢公司難以承受低價，只能放棄大量的投標機會，低價中標的咨詢公司雖然導致項目的質量難以把控，但做的是一錘子買賣，加之咨詢后果存在滯后性，PPP市場又大，騙完這個騙下一個。這樣的結果就是逆向選擇，PPP咨詢的質量大幅下降，很多PPP項目前期咨詢的成果根本沒法落地，最終坑的是PPP咨詢行業、PPP項目乃至公共利益。

　　對策

　　認識到了問題所在，該如何治理呢?!一般認為，檸檬市場的治理必須政府和市場雙管齊下，協同治理。檸檬市場中，賣方出售劣品的成本由整個市場承擔，收益卻是個體承擔，出售良品的收益由整個市場承擔，成本卻由個體承擔。因此政府必須積極介入，主要途徑是加強質量監管和建立產品責任制度。而市場治理的主體是交易雙方或者第三方，市場治理機制的途徑則有信號顯示機制、聲譽機制、質保機制和第三方介入等。根據這些理論，PPP咨詢阻止市場檸檬化的措施可能有：

　　(1)加強對PPP咨詢企業和行業的監管，財政部作為這輪PPP的主導部門，有責任有義務有權力加強對PPP咨詢行業的監管。PPP咨詢并不需要再增加單獨的從業資質，這也與國家簡政放權的精神相背離，當務之急是建立國家統一的公開的便于查詢的PPP咨詢企業和專家庫，增強PPP咨詢企業和從業人員的信息公開，改善信息不對稱，對于PPP而言，PPP咨詢企業的信息披露跟PPP項目的信息披露同等重要。同時實施績效考核和動態調整，加強投訴管理，出現一般違規行為的予以警告，出現重大違規違法行為的直接禁業。同時要嚴格清理各地政府自行設置的企業庫，尤其是設置各類不平等條件限制外地咨詢公司有違公平競爭的地方保護主義。

　　(2)強化咨詢服務的產品責任機制，增大咨詢企業欺騙性交易的懲罰力度，目前一些咨詢企業惡意低價中標，不負責任或有心無力的隨意提供PPP咨詢服務，最后留下個爛攤子拍屁股走人，嚴重損害當地公共利益。而現有的懲罰機制的缺失，使得咨詢企業肆無忌憚毫無顧忌。因此，必須加大咨詢企業惡意行為的成本，使其不敢輕易采取欺騙性交易行為。

　　(3)建立激勵機制鼓勵咨詢企業放棄質量投機行為，切實提高人員能力和服務質量，從而形成靠質量取勝、用服務獲取合理價格的健康市場。現有PPP研究，重點都是PPP協議，對PPP咨詢服務合同的關注度不高，咨詢合同起草的極為簡單粗陋，一個好的咨詢合同應當嵌入激勵條款，比如質量保證與承諾條款、與服務掛鉤的獎懲條款、第三方介入條款等。

　　(4)切實加強PPP咨詢企業的自律，必要時建議成立類似PPP咨詢行業協會的行業機構，加強品牌建設，引導咨詢企業重視建立聲譽機制，通過良好的聲譽獲取高額的回報，聲譽是源自長期利益對短期利益的抑制，是一種基于經濟利益的理性選擇。

　　總之，PPP咨詢是PPP發展中的關鍵干系人，其咨詢成果對PPP項目的成敗有著直接決定性作用。PPP咨詢是一種智力密集型工作，咨詢人員能力的好壞直接決定了PPP咨詢成果。幾十萬幾百萬的咨詢費也直接決定了幾十億上百億投資的效果，優秀的PPP咨詢是最具性價比的服務。因此，一方面，PPP咨詢行業要提升人員素質和咨詢質量，另一方面，政府也要清楚認識PPP咨詢的價值含量和重要性，要明白PPP咨詢的價格也是物有所值的。

　　聯合作者：韋小泉 對外經濟貿易大學“一帶一路”政府和社會資本合作發展研究中心(籌)秘書長、國際注冊內部審計師，會計學碩士、經濟學博士生，精通PPP模式的財務模型及測算，長期從事PPP理論研究、對PPP風險控制有著獨特的見解;與認識。

　　聯合作者：程哲，北京和明投資咨詢有限公司高級合伙人，高級經濟師，注冊咨詢工程師(投資)北京大學經濟學院博士后，中科院地理所博士，清華大學建設管理系碩士。注冊咨詢工程師(投資)、高級經濟師，擁有十多年深厚的專業背景和實操經驗，主持和參與過七十余個工程咨詢、PPP咨詢和規劃咨詢項目，曾任職于建筑設計院、投融資咨詢公司、規劃公司。

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