2016政府工作報(bào)告吹出的PPP政策暖風(fēng)

發(fā)布日期：2016-04-11來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/周偉 蹇夢(mèng)微

　　在2016政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理回顧了過(guò)去一年的重要工作、難題與成果，列舉了一系列“十二五”收官之年在嚴(yán)峻的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中來(lái)之不易的重大成就。在這些工作與成就中，我們不難發(fā)現(xiàn)PPP的身影：“擴(kuò)大有效投資，設(shè)立專項(xiàng)基金，加強(qiáng)水利、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造、中西部鐵路和公路等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)”、“在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保等方面實(shí)施一批重大工程”、“加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化取得新成效”、“基礎(chǔ)設(shè)施水平全面躍升”。隨著PPP模式被廣泛運(yùn)用，也逐漸成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要力量之時(shí)，今年的政府工作報(bào)告中所透露出的信息，又為當(dāng)前PPP模式的實(shí)施發(fā)出了哪些信號(hào)?

　　回望2015：PPP政策儲(chǔ)備與快速發(fā)展

　　在今年的政府報(bào)告中，PPP雖然沒有白底黑字地寫入其中，但過(guò)去一年，PPP在以上列舉的工作中發(fā)揮了不容忽視的作用。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，截至2015年年底，全國(guó)PPP簽約項(xiàng)目共755個(gè)，涵蓋市政建設(shè)、水務(wù)設(shè)施、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)，簽約總投資額1.8萬(wàn)億元。如今，PPP已在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域扮演著不容忽視的角色。

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)決定明確允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。 2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，即“43號(hào)文件”和《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，分別限制地方政府債務(wù)能力和要求要建立健全PPP機(jī)制。2015年，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺(tái)了一系列政策文件，大力推廣PPP模式，國(guó)務(wù)院會(huì)議也多次對(duì)推行PPP模式作出部署;各部委推出系列的細(xì)化政策，以期完善PPP操作規(guī)則。同年8月，李克強(qiáng)總理主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問(wèn)題，設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金，擴(kuò)大有效投資需求，財(cái)稅部門不斷加大財(cái)政與金融的政策支持;有關(guān)部委和地方政府都加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目庫(kù)和示范項(xiàng)目的推介力度。地方政府積極跟進(jìn)國(guó)家政策，各省市大量PPP項(xiàng)目上馬。這一年也被專家、媒體、甚至官方稱為“PPP元年”。

　　截至2016年年初，國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)總計(jì)有2125個(gè)項(xiàng)目，總投資3.5萬(wàn)億元。財(cái)政部也已納入6997個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，總投資需求8.1萬(wàn)億元。超過(guò)10萬(wàn)億元的投資將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展撬動(dòng)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

　　展望2016：PPP將推動(dòng)“改革”與“創(chuàng)新”

　　在今年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理闡述了2016年要重點(diǎn)做好的八個(gè)方面的工作，又詳細(xì)提出了約50個(gè)要點(diǎn)，其中有3個(gè)要點(diǎn)支持說(shuō)明了當(dāng)前政策環(huán)境的特點(diǎn)并間接要求地方政府尋求方法使用PPP，其中包括，“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額。”、“加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。圍繞解決重點(diǎn)領(lǐng)域的突出矛盾和問(wèn)題，加快破除體制機(jī)制障礙，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提高供給體系的質(zhì)量和效率，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。”以及“加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平。……建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。”

　　2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)“43號(hào)文件”后，地方政府債務(wù)能力大大受限。政府工作報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這一目標(biāo)和手段，要求規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。PPP能有效幫助儲(chǔ)存著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的地方政府解決融資難題，緩解地方政府債務(wù)壓力，減少地方政府增量債務(wù)。與此同時(shí)，債務(wù)問(wèn)題和政策趨勢(shì)正在“倒逼”地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。PPP幫助地方政府引入社會(huì)資本進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建造與運(yùn)營(yíng)，其核心之一在于政府和社會(huì)資本要直接實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。地方政府在學(xué)習(xí)如何與社會(huì)資本分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益的過(guò)程中，能夠逐步轉(zhuǎn)化角色成為真正意義上的公共服務(wù)提供者，專注于民生經(jīng)濟(jì)，而非投資經(jīng)濟(jì)。這個(gè)過(guò)程看似是微觀層面操作方式的改變，實(shí)際上卻是宏觀層面上體制機(jī)制的變革。

　　解決地方債問(wèn)題的需求和向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的需求為PPP創(chuàng)造了良好的政策前提，同時(shí)也預(yù)示著PPP在可預(yù)見的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都會(huì)得到大力支持與推廣。在2015年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，就明確了今年我國(guó)要加強(qiáng)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，以提高供給體系的質(zhì)量和效率。PPP的重要意義在于通過(guò)更多元的融資渠道和更高效的運(yùn)營(yíng)維護(hù)來(lái)達(dá)到最優(yōu)化提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的，這明顯有利于推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。預(yù)計(jì)在2016年會(huì)有更多文件出臺(tái)明確PPP在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要地位。

　　實(shí)際上，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，PPP推動(dòng)的大量項(xiàng)目還會(huì)有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的成效。這就是財(cái)政部認(rèn)為的PPP在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下“改革加速器、增長(zhǎng)推進(jìn)器、民生穩(wěn)定器”的作用。一言以概之，PPP能有效在“改革”與“創(chuàng)新”這兩個(gè)層面發(fā)揮獨(dú)特的作用，而“改革”與“創(chuàng)新”正是今年政府工作報(bào)告的關(guān)鍵詞。如前文所述，PPP并不僅僅是一種融資模式，之所以被寄予厚望，是因?yàn)镻PP還能創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，最終推動(dòng)政府治理水平的現(xiàn)代化改革。

　　布局2016：PPP多條件多領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿薮?/p>

　　李克強(qiáng)總理在工作報(bào)告中重點(diǎn)工作的第三個(gè)方面“深挖國(guó)內(nèi)需求潛力，開拓發(fā)展更大空間”中，提出：“發(fā)揮有效投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域有許多短板，產(chǎn)業(yè)亟需改造升級(jí)，有效投資仍有很大空間。今年要啟動(dòng)一批“十三五”規(guī)劃重大項(xiàng)目。完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬(wàn)億元，再開工20項(xiàng)重大水利工程，建設(shè)水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項(xiàng)目。中央預(yù)算內(nèi)投資增加到5000億元。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。”這無(wú)疑給PPP的推行實(shí)施又打了一劑強(qiáng)心針。

　　2015年9月，財(cái)政部聯(lián)合中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等十家金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立中國(guó)政府與社會(huì)資本合作(PPP)融資支持基金，總規(guī)模1800億元。今年3月4日，運(yùn)作這1800億元基金的政企合作投資基金公司正式成立;3月5日，政府工作報(bào)告中就明確要“用好1800億元引導(dǎo)基金”。由此，可見中央政府對(duì)PPP融資支持基金、對(duì)PPP在全國(guó)推行的高度重視。融資支持基金的設(shè)立，對(duì)財(cái)政金融深化合作、共同支持PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要探索，對(duì)創(chuàng)新財(cái)政金融支持方式、優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境、促進(jìn)PPP模式發(fā)展都具有積極意義。

　　政府工作報(bào)告同時(shí)還“預(yù)告”了當(dāng)前形勢(shì)下需要重點(diǎn)關(guān)注并且PPP能幫助其推進(jìn)與完成的工作領(lǐng)域：一是要“加快將國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)政策推廣到全國(guó)，再建設(shè)一批國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新區(qū)，建設(shè)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)”。二是要“更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力。大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入，消除各種隱性壁壘，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)擴(kuò)大投資、參與國(guó)有企業(yè)改革”。三是要“加快建設(shè)城市停車場(chǎng)和新能源汽車充電設(shè)施。……加強(qiáng)旅游交通、景區(qū)景點(diǎn)、自駕車營(yíng)地等設(shè)施建設(shè)”。四是要“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。……推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展”。五是要“改善農(nóng)村公共服務(wù)。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，新建改建農(nóng)村公路20萬(wàn)公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村要加快通硬化路、通客車”。六是要“重拳治理大氣霧霾和水污染。……全面推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)與改造，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染和流域水環(huán)境綜合治理。加大工業(yè)污染源治理力度，對(duì)排污企業(yè)全面實(shí)行在線監(jiān)測(cè)。……大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。七是要“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”。八是要“協(xié)調(diào)推進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動(dòng)改革。……鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)。”

　　根據(jù)財(cái)政部PPP中心今年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)，當(dāng)前PPP項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目數(shù)量較多的行業(yè)依次為：市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)、保障性安居工程、教育、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、水利建設(shè)等。其中市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸三個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目數(shù)量占PPP項(xiàng)目庫(kù)的50%以上。另一方面，PPP項(xiàng)目投資需求較多的行業(yè)依次為：交通運(yùn)輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、保障性安居工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游等。其中交通運(yùn)輸和市政工程兩個(gè)行業(yè)的投資需求占全部投資需求的50%以上。這些當(dāng)下PPP重點(diǎn)推介和有較大需求的行業(yè)，正是政府工作報(bào)告中提出甚至多次提出需要重點(diǎn)關(guān)注的行業(yè)和領(lǐng)域，在大方向上是高度一致的。特別地，除了PPP的傳統(tǒng)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化工程在近年受到全社會(huì)高度關(guān)注的醫(yī)療行業(yè)和環(huán)保行業(yè)，PPP也一樣可以大有作為。靈活地、創(chuàng)新地在這些相關(guān)行業(yè)中使用PPP，將有效地執(zhí)行和完成今年政府工作報(bào)告提出的這些重點(diǎn)工作內(nèi)容，也指明了今年社會(huì)資本潛在的布局方向。

　　2016年，是“十三五”的開局之年，而PPP已經(jīng)走過(guò)“元年”，要走向更穩(wěn)定、更規(guī)范、更成熟的發(fā)展道路。展望PPP下一步的發(fā)展，還需要幾方面條件的鋪墊：一是需要建立健全PPP相關(guān)的法律法規(guī)和政策體系，從法律層面降低解決爭(zhēng)議與問(wèn)題的成本，保障社會(huì)資本方的合法權(quán)益，更要保護(hù)公共利益。二是繼續(xù)規(guī)范PPP的操作方法，確立合理的靈活的操作流程，并加大監(jiān)管力度。三是明確政府和市場(chǎng)的職能界限，加強(qiáng)PPP概念與實(shí)踐的宣傳推廣，避免地方政府把PPP當(dāng)做投資刺激工具或政績(jī)工具，幫助地方政府樹立對(duì)PPP的正確認(rèn)知。四是創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)形式和交易模式，增強(qiáng)PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)的活力。總之，在當(dāng)下政策利好的環(huán)境下，我們對(duì)PPP進(jìn)一步的蓬勃發(fā)展拭目以待。

　　(作者單位：中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司)

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