“十三五”我國PPP投資商機(jī)及難點(diǎn)分析

發(fā)布日期：2016-03-18來源：中國投資咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/葉繼濤

　　十八屆三中全會(huì)改革決定、五中全會(huì)的規(guī)劃建議、近幾年國務(wù)院政府工作報(bào)告，均對(duì)PPP提出了明確要求;全國“兩會(huì)”期間，新華網(wǎng)還專門發(fā)布了《“十三五”中國要上的100個(gè)大項(xiàng)目》。目前，“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)過第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決并高票通過，將對(duì)PPP發(fā)展給予規(guī)劃引導(dǎo)，但全文正式發(fā)布還需要一段時(shí)間。那么，“十三五”期間我國PPP投資趨勢(shì)如何?有哪些重點(diǎn)項(xiàng)目和投資機(jī)會(huì)?本文將做一些解讀，以供參考。

　　“十三五”國內(nèi)PPP投資發(fā)展趨勢(shì)

　　一般認(rèn)為，PPP在中國不是新鮮事物，過去國內(nèi)主要是以特許經(jīng)營的方式在探索和實(shí)踐，建設(shè)部還專門出臺(tái)了部門規(guī)章，各地也出臺(tái)了管理辦法或條例，并以BOT、TOT的形式落地了不少項(xiàng)目，發(fā)揮了積極作用。

　　中央文件明確的要求。為更好地發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩個(gè)作用，加快我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)改革決定首次明確：(1)明確國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革;(2)消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法;(3)建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。黨的十八屆五中全會(huì)通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，要?jiǎng)?chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。

　　政府工作報(bào)告的部署情況。《2014年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。《2015年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式。《2016年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

　　特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系。三中全會(huì)改革決定提的是特許經(jīng)營，包括2014年政府工作報(bào)告也是提特許經(jīng)營。2015年以后，無論是中央文件還是政府工作報(bào)告，都不再提特許經(jīng)營，但這并不是要將特許經(jīng)營與PPP對(duì)立起來，更不能因?yàn)榻裉斓腜PP就否定了昨天的特許經(jīng)營，或者二者完全是兩回事。實(shí)際上，中國能在過去2年內(nèi)走完了發(fā)達(dá)國家?guī)资瓴拍芡瓿傻腜PP制度建設(shè)，這主要得益于過去30年國內(nèi)特許經(jīng)營的實(shí)踐探索，通過國家部門規(guī)章、地方條例、政府規(guī)章等形式，使得PPP的基本制度得以確立，PPP與特許經(jīng)營是繼承與發(fā)展的關(guān)系，PPP是特許經(jīng)營的升級(jí)版。

　　從中央的文件要求、國務(wù)院的政府工作報(bào)告部署，以及2014年以來國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委就推進(jìn)PPP出臺(tái)的一系列文件和舉措看，結(jié)合社會(huì)資本的訴求，“十三五”期間我國PPP投資的可能趨勢(shì)如下：

　　一是制度更加完善，管理更加規(guī)范透明，PPP投資環(huán)境更加良好。近年來，特許經(jīng)營立法已進(jìn)入全國人大的三年立法計(jì)劃，國家發(fā)改委、財(cái)政部分別就特許經(jīng)營、PPP開展立法調(diào)研，并取得了階段性進(jìn)展。實(shí)際上，兩部門的立法沒有本質(zhì)上的不同，只是立法切口的大小不同，PPP的立法范圍和難度更大一些，到底以哪一部法律名稱出臺(tái)，最后要看全國人大立法機(jī)構(gòu)、國務(wù)院法制部門的協(xié)調(diào)結(jié)果。但可以肯定的是，既然PPP(特許經(jīng)營)已進(jìn)入了人大的立法計(jì)劃，“十三五” 出臺(tái)的可能性極大，將會(huì)進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，使其全生命周期管理的過程更加透明，PPP市場(chǎng)的投資規(guī)則更加公開、公平。

　　二是PPP投資范圍更加廣泛，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)⑹顷P(guān)注點(diǎn)和難點(diǎn)。過去國內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目主要集中在有收費(fèi)機(jī)制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，運(yùn)作模式和管理制度相對(duì)較為成熟。隨著居民生活水平提高，對(duì)文化、體育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)提出了更高需求，客觀上需要引進(jìn)社會(huì)資本加快相關(guān)設(shè)施投資建設(shè)。“十三五”規(guī)劃建議明確了公共服務(wù)供給的改革方向，即能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。相信未來政府會(huì)推出包括博物館、體育館、醫(yī)院、學(xué)校等在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域項(xiàng)目，用PPP模式投資建設(shè)和運(yùn)營。但也有不少難度，政府不能做甩手掌柜，要加強(qiáng)監(jiān)管和績(jī)效考核，加快相關(guān)事業(yè)單位改革，引逼社會(huì)資本提供更好的公共服務(wù)。

　　三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的投融資方式不同，除了政策性金融機(jī)構(gòu)要加大支持力度外，商業(yè)銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時(shí)，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設(shè)立PPP資產(chǎn)交易平臺(tái)，降低社會(huì)資本的并購成本，提高其市場(chǎng)化配置資產(chǎn)的效率。

　　四是政府監(jiān)管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規(guī)范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問題，更重要的是要倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。去年以來，國內(nèi)有近千個(gè)項(xiàng)目簽約落地和開工建設(shè)。“十三五”期間將有大量PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營，如果政府對(duì)相關(guān)設(shè)施運(yùn)營行為、績(jī)效的考核和監(jiān)管能力不足，社會(huì)資本逐利的本性，將可能在提供公共服務(wù)的過程中過分的降低成本而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的降低。因此，政府需要加強(qiáng)自身的監(jiān)管能力建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本的投資行為，促進(jìn)理性投資和良性運(yùn)營管理。

　　五是政企雙方履約能力將受到重視，PPP投資的誠信體系更加完善。目前，財(cái)政部已經(jīng)建立PPP項(xiàng)目的大數(shù)據(jù)庫，擬對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期管理，這在客觀上有利于促進(jìn)政企雙方盡可能的履約。同時(shí)，國家發(fā)改委也在大力推進(jìn)全社會(huì)誠信體系建設(shè)，并建立了全國公共信用信息交換平臺(tái)，PPP項(xiàng)目如果出現(xiàn)違約信息，這些信息也將會(huì)納入到此平臺(tái)中，將會(huì)影響政府、社會(huì)資本的信用評(píng)級(jí)，進(jìn)而影響他們的后續(xù)發(fā)展。因此，公共信用信息交換平臺(tái)的建設(shè)完善和相關(guān)信用數(shù)據(jù)產(chǎn)品的應(yīng)用，也會(huì)大大激發(fā)政企雙方的履約動(dòng)力。

　　“十三五”PPP重點(diǎn)領(lǐng)域投資分析

　　截止目前，財(cái)政部、國家發(fā)改委已公布了近萬個(gè)擬實(shí)施PPP 的項(xiàng)目，投資總需求達(dá)到12萬億元規(guī)模。新華網(wǎng)發(fā)布的《“十三五”中國要上的100個(gè)大項(xiàng)目》(以下簡(jiǎn)稱《大項(xiàng)目規(guī)劃》)，有不少大項(xiàng)目可以PPP的模式來推進(jìn)，這其中有不少投資機(jī)會(huì)，并對(duì)相關(guān)行業(yè)的去產(chǎn)能具有重要作用。

　　一是鐵路領(lǐng)域，投資需求達(dá)3萬億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出：未來五年我國高速鐵路營業(yè)里程達(dá)到3萬公里(目前高鐵總里程1.9萬公里)，覆蓋80%以上的大城市;建設(shè)川藏鐵路等沿邊鐵路。投資測(cè)算：未來五年需要新建成高鐵 1.1萬公里，再加上在建的高鐵、新建的普通鐵路(1.2萬公里)以及傳統(tǒng)鐵路改造升級(jí)，根據(jù)目前平均成本1億元/公里測(cè)算，未來五年鐵路的投資需求將高達(dá)3萬億元以上，并可帶動(dòng)鐵路車輛等相關(guān)設(shè)備產(chǎn)業(yè)3800億的產(chǎn)值，消耗鋼鐵、水泥等原材料約7500億元。鐵路的建設(shè)運(yùn)營均可采用PPP模式，但目前社會(huì)資本進(jìn)入的彈簧門、玻璃門不少，相關(guān)行業(yè)管理的法律法規(guī)還要完善，未來對(duì)社會(huì)資本開放的力度將一步加大。

　　二是高速公路領(lǐng)域，投資需要2.3萬億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出：加快推進(jìn)國家高速公路網(wǎng)建設(shè)，新建改建高速公路通車?yán)锍碳s3萬公里。投資測(cè)算：2015年交通部的收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2014年我國高速公路的平均造價(jià)7700萬/公里，據(jù)此測(cè)得未來5年國內(nèi)高速公路的投資需求約2.3萬億元。由此可以消耗鋼鐵、水泥等建設(shè)材料1.1萬億元。高速公路完全可以全部采用PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營，此領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)最多，社會(huì)資本可以積極進(jìn)入。

　　三是軌道交通領(lǐng)域，投資需要可達(dá)2.1萬億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出：新增城市軌道交通運(yùn)營里程約3000公里。投資測(cè)算：北上廣深等城市的地鐵建造成本都在每公里10億元以上的投資，其他城市的建造成本也在5億元以上，平均按照7億元/公里的投資強(qiáng)度計(jì)算，未來5年我國地鐵的投資總需求可達(dá)2.1萬億元。在地鐵建造成本構(gòu)成中，土建約占36%(其中材料成本約60%)，車輛及其他設(shè)備約占30%。由此可以消耗鋼鐵、水泥等建設(shè)材料 4000億元，帶動(dòng)車輛及運(yùn)營控制設(shè)備產(chǎn)值6000億元。地鐵的建設(shè)運(yùn)營也完全可以全部采用PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營，但有資質(zhì)要求，多數(shù)社會(huì)資本可以作為財(cái)務(wù)投資人參與投資。

　　四是海綿城市、地下管廊等現(xiàn)代市政設(shè)施領(lǐng)域，投資需求高達(dá)3.5萬億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出：建設(shè)海綿城市，建設(shè)地下管廊(網(wǎng))。投資測(cè)算：據(jù)業(yè)內(nèi)專家測(cè)算，未來五年我國海綿城市建設(shè)的投資需求可達(dá)到2萬億元，地下管廊建設(shè)的投資需求可達(dá)1.5萬億元，由此可消耗鋼鐵、水泥等原材料1.5萬億元。此領(lǐng)域也完全可以全部采用PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營，社會(huì)資本的投資機(jī)會(huì)較多，但有進(jìn)入資質(zhì)要求，可與有資質(zhì)的建設(shè)企業(yè)一起聯(lián)合投資。

　　五是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，投資需求高達(dá)數(shù)萬億元。黨的十八屆五中全會(huì)的“十三五”規(guī)劃建議提出了綠色發(fā)展理念，此次《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出重大項(xiàng)目，有不少屬于綠色生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，具體包括：建設(shè)引黃入冀補(bǔ)淀、引江濟(jì)淮、引漢濟(jì)渭、滇中引水、引大濟(jì)湟、引綽濟(jì)遼等多項(xiàng)重大引調(diào)水工程;推進(jìn)南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設(shè);建設(shè)西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龍江奮斗、湖南莽山、云南阿崗等大型水庫;開展1000萬畝受污染耕地治理修復(fù)和4000萬畝受污染耕地風(fēng)險(xiǎn)管控;建設(shè)西江大藤峽、淮河出山店、新疆阿爾塔什等流域控制性樞紐工程;基本完成流域面積3000平方公里及以上的244條重要河流治理;推進(jìn)青藏高原、黃土高原等關(guān)系國家生態(tài)安全核心地區(qū)生態(tài)修復(fù)治理;建設(shè)大尺度綠色生態(tài)保護(hù)空間和連接各生態(tài)空間的綠色廊道;推進(jìn)邊疆地區(qū)國土綜合開發(fā)、防護(hù)和整治;新增水土流失治理面積 27萬平方公里，全國濕地面積不低于8億畝等。上述領(lǐng)域都可以探索PPP模式，總投資將高達(dá)數(shù)萬億元，且多為政府財(cái)政買單，社會(huì)資本可積極關(guān)注和投資這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。

　　PPP投資的難點(diǎn)與建議

　　目前，PPP項(xiàng)目的簽約落地率還有待提高，國有企業(yè)占主導(dǎo)，民企獲得的PPP項(xiàng)目相對(duì)較少。究其原因，除了民企自身的融資能力等因素處于劣勢(shì)外，更主要的是目前PPP的制度還不夠完善，包括PPP項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)都偏低，投資退出渠道偏少等，這些都給投資帶來了很多不確定性。比如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，可能導(dǎo)致相關(guān)設(shè)施運(yùn)營不到合同期滿就壞了，或者合同沒執(zhí)行幾年，國家新的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)了，要求提高相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，需要對(duì)原有的設(shè)施進(jìn)行改造升級(jí)。這就涉及到對(duì)原來的合同要重新修訂，在改造費(fèi)用測(cè)算、價(jià)費(fèi)調(diào)整等方面，政府、企業(yè)很難達(dá)成一致，談判成本非常高，有時(shí)候甚至導(dǎo)致項(xiàng)目被收回。為此建議如下：

　　一是制定更高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管。建議盡快出臺(tái) PPP(特許經(jīng)營)的法律法規(guī)，修訂鐵路法、公路法等PPP領(lǐng)域的行業(yè)管理法律法規(guī)，以適應(yīng)PPP的發(fā)展需要。要對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)制定更高的標(biāo)準(zhǔn)。哪怕這樣可能導(dǎo)致項(xiàng)目投資費(fèi)用較高也是值得的，否則后期改造費(fèi)用可能更高。政府提高監(jiān)管能力，確實(shí)做到讓企業(yè)按照更高、更新的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和運(yùn)營。

　　二是不斷豐富投資退出渠道。對(duì)多少社會(huì)資本而言，不可能如此長(zhǎng)時(shí)間的持有PPP項(xiàng)目資產(chǎn)。為此，建議政府設(shè)立PPP資產(chǎn)交易中心，方便社會(huì)資本的投資退出，同時(shí)也可以通過市場(chǎng)化的機(jī)制約束社會(huì)資本嚴(yán)格履約，提高建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量。在政府帶頭履約的前提下，一旦社會(huì)資本偷工減料或管理不善，造成服務(wù)質(zhì)量不好，政府可以通過行政處罰等手段進(jìn)行監(jiān)管，如果還是不達(dá)標(biāo)，可強(qiáng)行要求社會(huì)資本通過交易中心轉(zhuǎn)讓股權(quán)、收益權(quán)等的方式退出(而不是指定政府的融資平臺(tái)來接盤)。對(duì)企業(yè)而言，如果建設(shè)和運(yùn)營質(zhì)量不好，其轉(zhuǎn)讓的價(jià)格肯定不高，最終的損失還是由社會(huì)投資者承擔(dān)。一旦這樣的規(guī)則建立，社會(huì)資本對(duì)其建設(shè)和運(yùn)營質(zhì)量會(huì)自覺地加強(qiáng)自我管理。

　　三是加強(qiáng)投資前的調(diào)查論證。有人將PPP比如一場(chǎng)婚姻，結(jié)婚有可以長(zhǎng)期廝守的，也有中途離婚再婚的，但不管怎樣，在中國都講究門當(dāng)戶對(duì)。因此，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資，要對(duì)項(xiàng)目所在地的投資環(huán)境、政府付款能力和信用等做詳細(xì)的盡職調(diào)查，為投資決策提供科學(xué)依據(jù)。當(dāng)然政府也應(yīng)對(duì)社會(huì)資本的背景做更深入的了解，包括其融資能力、專業(yè)水平、誠信程度等。結(jié)婚前充分了解對(duì)方的特性，婚姻持久的可能性更大一些。否則就是閃婚，政府和社會(huì)資本都會(huì)受到傷害，更重要的是還會(huì)影響社會(huì)公眾的利益。

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