PPP模式與養老地產

發布日期：2015-05-14來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　隨著中國老年人口的激增，養老機構出現了嚴重的數量缺口，單純依靠公共財政建設無法滿足老年人的需求。近年來在世界各國得到廣泛應用的PPP模式，通過將民間資本引入基礎設施領域，能夠有效解決許多問題。因此，將PPP模式應用于養老機構建設有著重要的現實意義。

　　(一)PPP模式概述

　　PPP 模式(公私合營關系)是一種以合同方式確立的，基于風險共擔和利益共享原則的合作機制。在這個機制下公共部門和私營部門相互合作來提供某種公共項目或服務。PPP模式是社會主義市場經濟體制框架下對公共服務領域投融資體制和管理方式上進行的一種創新，它的出現使得項目參與各方可以取長補短，充分發揮在各自領域的優勢，從而達到比各方單獨行動更有優勢的結果。

　　(二)PPP模式在養老地產開發中的可行性分析

　　我國傳統的養老服務是以機構養老為主。機構養老服務在我國屬于福利事業，通常以養老院作為載體，準入門檻較高，一般應該由政府提供。而政府由于財政壓力較大，對于養老院這種初始投資大，回收周期長的基礎民生建設項目缺乏足夠的資金支持，再加上中國老齡化程度的加劇，有限的養老設施越發不能滿足廣大人民群眾對于養老服務多元化的需求。而民營企業作為中國經濟的新生力量，有著較為充裕的資金來源和更為靈活的經營理念，根據準公共物品的特點，養老地產實際上屬于準公共物品的范疇，有別于傳統意義上的養老院，完全可以由更有投資效率的私營機構作為主導進行建設，使之成為政府機構養老的有效補充。

　　雖然養老項目的投資回報率相較于一般的住宅開發項目較低，但也并非沒有市場。受限于保監會相關政策，手握大量資金的壽險企業在我國的投資渠道較為有限，且關注的重點是穩定性。養老地產經營周期長，收益率穩定的特點不僅符合壽險企業資產負債匹配的原則，也與其主營業務密切相關。2010年9月3日，保監會《保險資金投資不動產暫行辦法》的出臺也為險企進軍養老地產掃清了障礙。因此在我國的養老服務中充分利用壽險資金等民間資本，大力發展養老地產，同時引入PPP模式，結合政府拿地，審批、養老服務等方面的優勢，可以有效地解決目前養老需求旺盛而服務供給不足的矛盾。

　　(三)PPP模式在養老機構建設中的主要功能

　　1.吸引私人資本投資，彌補政府財力不足的問題

　　PPP 模式中最重要功能之一就是融資，其本質在于，在公共產品生產過程中引入私人資本，以解決政府財力不足的問題。我們可以從全球范圍內的實踐數據來驗證該項功能。根據世界銀行的數據，在PPP模式中最常見的基礎設施建設行業，僅2004年一年，流入發展中國家的私營企業參與的基礎設施建設項目的投資額就達到 640億美元，在發展中國家的新建項目中，私人資本的投資貢獻率達44%，在特許權項目的投資貢獻率達54%，由此可見PPP模式的融資能力之強。

　　2.提高養老機構的運行效率

　　由于公共部門缺少提高組織內部運作和項目流程效率的動力，因此，政府在很多公共產品的提供中，建設和運營效率較低，這其中就包括養老機構的建設。而私營部門的目標是利潤最大化，其利潤則主要通過提高投資和運營效率獲得。在PPP模式下，政府將養老機構運營職能轉給高效的私人部門，同時保留和完善監管等公共部門的核心職能。這不但可以減少政府的現金支出，也可向消費者提供廉價的服務。即使是在某些項目上，政府承擔部分投資或運營成本，也能實現控制成本支出、提升服務質量的目標，因為政府的成本目標、總量和結構是在一個合理的整體融資戰略下確定的。

　　3.通過PPP模式，推動養老機構乃至養老產業的發展

　　誠然，無論是前文的分析，還是從直觀上去了解，我國的養老機構的供給量遠遠不足，養老產業的發展嚴重滯后。而要促進養老機構的發展，在現有的制度與機制下不改革創新，很難有長足的發展。PPP可以作為改革創新的突破口，推動養老業取得實質性的發展。改革的關鍵往往是行業重組和明確職能，具體來說，在政府投入是養老機構建設經費主渠道的前提下，通過PPP的導向，開拓非政府渠道，以此為契機，重新審視和分配政策制定者、監管者和服務供應者的職能，通過進一步完善相關法律法規，成立獨立的監管機構，消除公私合作的潛在矛盾，合理分擔風險，才能真正有效地推動養老機構的發展。因此，PPP模式是促進我國養老機構健康發展的理想途徑，可望有效的解決養老機構建設中的幾個核心問題。

　　(四)政策支持

　　2014 年11月16日，國務院公布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，在《國務院指導意見》的第八項、第九項分別強調“鼓勵社會資本加大社會事業投資力度”以及“建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制”，其中第二十六條內容如下：“鼓勵社會資本加大社會事業投資力度。通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與教育、醫療、養老、體育健身、文化設施建設。盡快出臺鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發展的意見。各地在編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及有關專項規劃時，要統籌規劃、科學布局各類公共服務設施。各級政府逐步擴大教育、醫療、養老、體育健身、文化等政府購買服務范圍，各類經營主體平等參與。將符合條件的各類醫療機構納入醫療保險定點范圍”，《國務院指導意見》明確提及在養老方面對于社會資本的鼓勵。

　　為貫徹落實《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》(國發〔2014〕60號)有關要求，鼓勵和引導社會投資，國家發改委公布《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，其中第三項針對“合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式”提出指導意見，在項目范圍方面，《發改委指導意見》指出“PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式”。

　　為了保證政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程，財政部于2014年11月29日印發《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，對于PPP模式的相關內容進行了科學規范。盡管養老項目并未列入最新發布的PPP模式示范清單，但是，基于養老服務設施的公共性、未來人口老齡化對于中國養老體系形成的公共支出壓力等原因， PPP模式引導社會資本發展養老產業在邏輯和創新方向上已經沒有障礙，采用PPP模式發展養老產業只是時間問題。

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